蒲城为什么从“撤县设市”改成“撤县设区”？

7月20日，蒲城县政府召开撤县设区工作协调推进会。这一会议消息发布在当地政府官网上，截止目前已近1.4万的浏览量，远高于其他日常消息数百上下的浏览，被视为蒲城“撤县设区”的信号。

当天会议的主要内容可以归结为两点，一是阐明蒲城撤县设区的意义；二是宣读《撤销蒲城县设立蒲城区实施方案》。按照以往流程，从提出方案到经市级、省级、国务院批复，还需要一段时日。

■ 截图来自蒲城县政府官网

蒲城县地处陕西东部，行政区划归渭南市。撤县设区，由原来的“县”调整为“市辖区”，意味着城市化水平进一步提高，城市产业由原来的一产农业为主，变为以二三产业的工业和服务业为主。也意味着人们身份上转变，由过去以农业人口为主，变为以城市人口为主。

今年以来，陕西省已经有宝鸡凤翔完成了“撤县设区”、安康旬阳完成了“撤县设市”。算上蒲城县，目前还有蓝田县（西安）、周至县（西安）、礼泉县（咸阳）正在筹划“撤县设区”；三原县（咸阳）、眉县（宝鸡）、勉县（汉中）等县则正在推进“撤县设市”。

从陕西整体的行政区划调整过程来看，省会西安最早开始“撤县设区”，如今除蓝田县、周至县外，其余均已完成“撤县设区”。近些年来，各地级市开始推进新一轮的“撤县设区”、“撤县设市”。这一趋势也符合国内城市化的发展历程，大城市和中心城市率先完成城市化，逐渐转向以地级市为主的城市化与区域协调发展。

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稍加检索已经可以得知，此前蒲城县对外的口径一直是在争取“撤县设市”而非“撤县设区”。蒲城县最早在2015年提出“撤县设市”目标，直到一个月前的6月28日，当地官网上发布的一则医疗保障局的工作计划中，依然表述为“撤县设市”。今年4月份的“十四五”规划中，同样强调了蒲城作为渭南副中心、渭北中心城市的战略定位，以及实现“撤县设市”，加快融入大西安都市圈的目标。

回过头来看，这次会议更多在于目标的调整，从之前的“撤县设市”调整为“撤县设区”。

这一点从会议消息中也能感受得到：“近年来，随着蒲城县经济社会的快速发展，经济结构日趋合理，城市功能日益完善，民生福祉极大提升，已基本具备撤县设区条件。”

■ 截图来自蒲城县政府官网

由“设市”调整为“设区”，或许可以从一则官方回复中找到部分缘由。一名网友此前通过县长信箱咨询有关蒲城“撤县设市”，以及西韩城际铁路建设问题。来自蒲城县民政局的回复是，关于蒲城县撤县设市的18项资料已全部上报省厅，但因经济指标和人口指标未能达到撤县设市标准要求，省厅未将蒲城县撤县设市资料上报至民政部。且根据2018年、2019年数据显示，蒲城县经济指标和人口指标距离标准仍有很大差距，撤县设市工作还需多方共同努力。

■ 截图来自蒲城县政府官网

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对于身处大西安中心的人来说，隶属于普通地级市的蒲城县，多少让人有些生疏。蒲城县与“水盆之乡”澄城县毗邻，当地的水盆以花椒出头，不同于澄城水盆以茴香出头。在地理位置上，蒲城县更接近于渭南市的几何中心。蒲城也是爱国将领杨虎城的故乡。这大概是普通人对蒲城仅少的印象。

■ 图片来源：公众号地图帝

如果开车从西安北郊运动公园出发，前往蒲城县城，走京昆高速，大概需要1小时21分。如果从东郊的纺织城客运站坐随时发车的通勤大巴，还是走京昆高速，大概需要2小时左右。此前媒体曾有报道，关中城际铁路之一的西（安）韩（韩）城际将投入建设，这条城际线将连通关中东部沿线的高陵、阎良、富平、澄城、合阳等区县，终点抵达韩城。如果完工，西安至蒲城的通勤距离将缩短至29分钟。但这一项目随后经省发改委证实，因规划调整以及融资等问题搁浅。

从另一个方面来说，作为有潜力融入大西安半小时经济圈的关中县城，蒲城一直是陕西省内的人口大县。关中有西安、咸阳、宝鸡、渭南四市，渭南的人口仅次于西安。从七普数据上来看，渭南市有临渭区、蒲城县、富平县、大荔县三个区县的人口超过50万，蒲城县的七普人口是66.26万人，超过西安新城区、灞桥区、经开区的人口数量。

■ 单位：万人 数据来源：西安、渭南第七次人口普查公报

从经济指标来看，2020年蒲城县实现生产总值203.54亿元，增长1.5%；地方财政收入6.72亿元，增长15.93%。蒲城县的GDP在2020年突破200亿，仅次于渭南所辖的临渭区（441.89亿元）、韩城市（338.44亿元），在经济体量上是渭南前三强。三产增加值占比由“十二五”期间的16.6:49.3:34.2调整为“十三五”期的17.4:40.7:41.9，产业结构相对合理。

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在7月20日的会议上，关于蒲城“撤县设区”的意义这样提到：能够将蒲城融入渭南市城市空间、拉大渭南主城区框架，形成临渭、华州、蒲城三个核心区域互补发展。

从地图上看，华州早在2014年完成“撤县设区”，临渭区一直是渭南的市辖区，与蒲城东接的富平被纳入富阎新区的版块。渭南市城区一直以来偏居西南一隅，对辖属县辐射带动能力一般，作为渭南经济三强之一的蒲城县，又处在几何中心，争取“撤县设区”也在情势之中。

无论是从交通区位上，还是人口或者经济结构上，蒲城“撤县设区”的条件似乎已经成熟。

根据前面的官方回复，人口指标可能是蒲城将“设市”调整为“设区”的其中一项重要原因。尽管蒲城县占据关中人口大县的地位，但是受西安大都市的虹吸效应，人口也在缓慢流失，这一点从两次人口普查的数据中可以看出。2010年蒲城县常住人口74.35万，到2020年常住人口下降为66.26万，十年人口减少了8.09万。相比于中心城市的西安，地级市所辖县的人口，即便有产业支撑，仍然要面临人口外流的现状，这一点也是许多地级市需要面临的情况。

对于蒲城县来说，从县调整为“市辖区”而非“县级市”，相对于分散城市化，渭南市更倾向于扩大中心城市影响力，从而反哺周边地区的可能性。正如7月20日会议新闻中的阐述，蒲城撤县设区“有利于渭南市产业统筹利用，合理规划、加快聚集，进一步加速新型工业、民用航空、文化旅游等产业快速跨越式发展，促进渭南高新技术产业开发区与蒲城高新区园区协同发展，进一步增强蒲城经济社会发展活力。

关于“设区还是设市”这一问题，在2018年发表的一篇文章《“撤县设区”抑或“撤县设市”—基于市县经济关联度的视角》中曾有过讨论，对于已经发展起来的经济强县，与所属市经济耦合程度、经济联系强度均较高的县适宜“撤县设区”；与所属市经济耦合度高、经济联系强度低的县适宜“撤县设市”。按照这一理论，蒲城县与渭南市的关系，应当属于前者。

参考文献：

1、《“撤县设区”抑或“撤县设市”—基于市县经济关联度的视角》，杨林、薛琪琪，《区域与城市经济》2018年第2期

2、《中国撤县设区40年：回顾与思考》，陈科霖 ，《体制改革》2019年第5期

3、《我县召开撤县设区工作协调推进会》，蒲城县政府网站，2021年7月20日

作者 | 图图 | 贞观作者