银保监呼吁提高反垄断透明度，或促成金融科技领域反垄断执法突破

2021年5月27日，中证网报道《银保监会：加强反垄断与反不正当竞争执法信息公开工作》（http://www.cs.com.cn/xwzx/hg/202105/t20210527_6170839.html）：

”国务院办公厅日前下发《国务院办公厅关于印发2021年政务公开工作要点的通知》（国办发〔2021〕12号，以下简称《通知》）。为落实《通知》要求，银保监会结合实际，制定了《2021年中国银保监会政务公开工作要点》（以下简称《要点》）并于近日印发。“

这份《2021年中国银保监会政务公开工作要点》不仅是对银保监系统提出要求，客观上也是对其他监管部门提出倡议，或者说呼吁，例如对国家市场监督管理总局。

《2021年中国银保监会政务公开工作要点》提到：

• “（二）主动公开权责清单等信息。依法依规梳理我会权责事项，按规定向社会公开经审核确定的权责清单。加强反垄断与反不正当竞争执法信息公开工作。稳步扩大预决算公开范围，推进派出机构预算、决算及相关报表公开。”
• “（四）加强公众关切回应。增强舆情工作的敏感性和主动性，通过多渠道广泛了解舆情反映，主动回应公众关心的热点问题。同时，紧扣舆情背后的实际问题，以解决问题的具体举措实质性回应公众关切。加强舆情回应台账管理，认真核查已作出的承诺落实及公开情况。”

严格地说，在反垄断与反不正当竞争执法领域，虽然银保监与国家市场监督管理总局等有关部门通过国务院反垄断委员会、国务院反不正当竞争部际联席会议等议事协调机构存在协同合作的关系，但是，最终反垄断执法、反不正当竞争执法的权限在国家市场监督管理总局，相关执法信息工作的职责也在国家市场监督管理总局。

所以，《2021年中国银保监会政务公开工作要点》提到“加强反垄断与反不正当竞争执法信息公开工作”，可以被视作对《国务院办公厅关于印发2021年政务公开工作要点的通知》的重申，也可以视作对国家市场监督管理局的喊话。

而在金融领域，尤其是涉及互联网金融领域，截至目前，国家市场监督管理局均没有公开反垄断执法、反不正当竞争执法的立案信息、或者调查规划。

一如笔者2020年在《汇总：部分有关微信支付和支付宝在移动支付领域是否涉嫌违反<反垄断法>的文章》中提及的，根据外媒报道，至迟在2020年7月底，我国金融监管部门已经通过国务院反垄断委员会呼吁对腾讯微信支付、蚂蚁集团支付宝涉嫌违反《反垄断法》的行为展开调查。

2020年11月2日银保监会消保局局长在《金融科技领域应加强反垄断和反不正当竞争执法司法》中已经明确强调：

“针对寡头垄断行为，要就相关公司是否存在滥用市场支配地位等情况，组织开展消费者问卷调查。加强反垄断和反不正当竞争执法司法，防止赢者通吃，“店大欺客”，侵害消费者自主选择权和公平交易权。”

银保监会郭树清主席在《完善现代金融监管体系》一文中也公开呼吁：

“在支持金融创新的同时，严防垄断、严守底线，维护市场秩序，促进公平竞争。”

可见，金融监管部门对金融科技领域开展反垄断执法调查的呼声是明确的、公开的、强烈的、一贯的。但是，国家市场监督管理总局至今还没有正式公开回应是否已经开展相关调查。

与之形成鲜明对比的是，原发改委系统反垄断执法机构领导、原国务院反垄断委员会专家咨询组主任却公开发表文章为腾讯和蚂蚁科技辩护，哪怕是在关键论据存在明显瑕疵的情况下。对此，笔者也已提出公开质疑《张穹、张汉东、李青的署名文章<慎言网络支付垄断>援引的核心数据存疑》。但是，在中央反复重申“强化反垄断”之际，仍旧有原发改委系统反垄断执法官员呼吁“渐进式监管”，试图继续以拖待变，“让子弹再飞一会儿”。对此笔者也已经给予公开的批评，参见《对原反垄断执法机构负责人李青“采取渐进式监管方法解决互联网平台竞争问题”的6点质疑》。

不过，令人遗憾的是，国内反垄断法学者普遍对原反垄断执法机构官员公开为腾讯、蚂蚁科技辩护，与中央“强化反垄断”方针政策阳奉阴违、唱反调的现象，熟视无睹、缄默不语。这难免更加令人担忧国内反垄断法学术生态已经病入膏肓了（相关批评参见《从反垄断法学者接受互联网企业委托和资助必须保持透明谈起——再谈反垄断法学术生态》）。

实际上，在金融科技领域，涉嫌违反《反垄断法》的争议行为是长期存在的，更早已引发了社会广泛关注。

• 2013年春节前后促成滴滴和快的通过补贴大战排挤在线约车市场竞争对手，同时快速推广腾讯微信支付和支付宝后，腾讯和蚂蚁金服又在未依据《反垄断法》向原商务部反垄断局进行事前申报的情况下，在2013年9月促成蚂蚁金服支付宝、腾讯和中国平安成立在线保险企业——众安在线，且截至目前无论是原商务部反垄断局，还是国家市场监督管理总局反垄断局，都没有对该项未依法申报就实施的经营者集中作出公开处罚，并公布是否批准该项经营者集中的审查决定；

陶辉东：《马化腾谈滴滴快的合并：再融四五亿美金来烧没意思》(2015年3月22日 ，经济观察网, http://www.eeo.com.cn/2015/0322/273918.shtml)：

“不过马化腾说，实际上他和马云很久之前就达成共识，觉得没必要继续拼下去了，'但是他们在下面还是斗得你死我活，所以我们想就让他们再斗三个月吧'。”

• 2014年初，马云借助浙江融信收购恒生电子引发业界普遍担忧，但最终还是在2014年9月被原商务部反垄断局，在重重争议下，无条件批准，使得2015年通过场外配资业务给股灾推波助澜的恒生电子最终被蚂蚁集团顺利整合（相关讨论参见《答<南德意志报>新闻助理关于近期中国互联网行业反垄断执法方面的提问》）；
• 2015年，蚂蚁金服，作为非VIE架构企业，在未依法向原商务部反垄断局事前申报经营者集中的情况下，收购了为余额宝业务提供货币基金管理服务的天弘基金，且时至今日，无论是原商务部反垄断局，还是国家市场监督管理总局反垄断局，都没有对该项未依法申报就实施的经营者集中作出公开处罚，并公布是否批准该项经营者集中的审查决定（相关讨论参见《再次呼吁：公开调查蚂蚁科技集团涉嫌违反<反垄断法>未经反垄断审查收购天弘基金、成立众安在线等集中行为》）；
• 2016年，腾讯微信支付、蚂蚁金服支付宝先后按同一费率水平对用户提现进行收费，同样涉嫌违反《反垄断法》实施协同行为，但是当时的发改委系统反垄断执法机构并没有展开相应的反垄断调查（相关讨论参见《金融业反垄断执法难，从支付宝提现收费谈起》）；
• 2018年，阿里巴巴和蚂蚁金服涉嫌违反《反垄断法》未依法申报全资收购饿了么，进一步通过整合饿了么、口碑网、百度外卖，为支付宝及相关小额消费信贷业务导流。

除了上述争议行为以外，在阿里巴巴因“二选一”行为被认定构成滥用市场支配地位之后，其各电商平台与蚂蚁科技支付宝、花呗业务的关联关系也可能被认定涉嫌滥用市场支配地位；同样，腾讯微信在即时通讯与社交网络领域也涉嫌具有市场支配地位，因而其在微信生态下只向用户开放微信支付，优待腾讯系相关金融理财产品的做法，或同样可能涉嫌构成滥用市场支配地位，违反《反垄断法》。更进一步，在小额消费信贷服务领域，腾讯与蚂蚁科技同样占据着领先地位，并具有较强的渠道定价能力。在该领域是否也存在涉嫌违反《反垄断法》的行为，同样值得国家市场监督管理总局反垄断局进行调查。

但很显然，在过去的一年时间里，现有的反垄断执法编制瓶颈，或者其他难以克服的实际困难，似乎已经让我国反垄断执法机构难以胜任金融科技领域的反垄断执法工作，或者至少无法胜任及时进行执法信息公开的工作了。这才导致我国金融监管部门一再发声，呼吁强化金融科技反垄断执法、倡导提高反垄断执法透明度。

无疑，在关系重大的金融科技领域开展反垄断执法，并使之保持常态化，是紧迫的。但更紧迫的还是提高反垄断执法透明度，全面完善反垄断执法信息公开。因为这直接关系着反垄断执法机构内部的反腐防腐工作的开展，也关系着反垄断执法方向与效率。

不过，笔者也同样呼吁金融监管部门，能够严格约束金融机构，通过把反垄断法合规引入行业标准，指导和规范银行、保险、证券等金融市场的常规业务能够避免再次出现违反《反垄断法》的行为，从而为金融行业，尤其是银行业，一视同仁地开展反垄断执法创造更好的条件（相关讨论参见《金融行业反垄断执法也应一视同仁》）。

在伴随着反垄断执法透明度的改善，金融科技领域反垄断执法或许也会在不久的将来实现突破，为我国更好地化解金融风险，争取主动。