又见“抱团”！市场化时代，政府是如何给城投付费的？

编辑丨前海创汇

市场化时代并不代表城投与财政就此脱钩，只是强调市场化实施、按效付费。运营效率高的城投，仍然将在未来的基础设施与公共服务领域中占据主导性地位。

作为承载过去几十年城市快速发展的传导器，城投公司的发展向来备受关注。

5月，防范化解地方政府隐性债务风险相关政策的陆续出台引发了市场担忧，加上季节性因素影响，城投债发行有所缩减。

但进入6月，城投债的审核逐步理顺，监管思路开始明晰，发行已经明显回暖，且机构“抱团”现象愈加明显。此外，市场化改革下，城投公司与地方政府之间的“付费关系”也再度被提起，在发行回暖之下，如何重新看待这一关系的变化？

城投发行回暖，又见机构“抱团”

2020年受疫情冲击，全国经济财政受到较大影响。为了对冲疫情影响，货币政策和财政政策宽松带来了信用扩张，城投债全年放量发行，累计发行债券6493只 ，发行规模达4.83万亿元，较2019年分别增长50.3％和42.7％。

发行成本上，2020年城投债的平均票面利率为4.52％，受资金面宽裕影响，较上年下降68BP，总体融资成本较低，基本达到了近年的低位，这也是2020年城投债发行增幅较大的一个影响因素。

净融资方面，城投企业的净融资额超越2016年达到历史新高的2.38万亿元。

2021年前4个月，城投企业债券发行量依然处于近年来高点，但随着防范化解地方政府隐性债务风险相关政策的陆续出台引发市场担忧，加上季节性因素影响，5月的城投债发行有所缩减。

进入6月，城投债的审核逐步理顺，监管思路开始明晰，据Wind数据，截至6月22日，当月城投债发行达2408.51亿元，远超上月水平，城投债发行已经明显回暖。

与此同时，城投债一直是大部分投资机构配置的重点，随着内部分化的持续加剧，机构“抱团”现象愈发明显，他们普遍规避了传统弱区域和融资持续收紧地区的城投平台，资质较优的城投更受青睐。

业内人士表明，在结构性资产荒之下，未来经济发达区域的城投平台债券的“抱团”需求仍会延续。这些优质企业的融资环境相对宽松，且募集资金用途更加灵活，除偿还自身债务外，还可以进行补充流动资金及项目建设。

这恰好再一次给投资者点明了方向：资质较优且稳定的城投将发展地越来越好，也会越来越稀缺，是择选城投债时的较优选择。

市场化改革下，政府如何为城投“付费”？

市场化改革是“十四五”时期坚定不移的主线，也成为一直在喊“转型”的城投公司的必然选择。

但这样一来，投资者就不免会担心，城投如果市场化了，有了自己的经营性收入，地方财政还会继续支持城投吗？地方政府的隐性担保是否还存在？

实际上，正如此前国常会要查处隐性债务是为了保证地方财政预算的安全，而不是降低城投债的发行，当前构建市场化机制也不意味着政府不能给城投付费，政府给城投的付费关系还可以有以下几种模式：

01

按效付费

将政府职能通过政府购买服务、特许经营等模式委托给市场化主体运作，一直是政策鼓励、也是运用市场化模式提高公共服务效率的典型举措。

因此，城投受政府委托进行公益性项目的运营管理、投资建设并收取相应的付费与补助，是完全可以的，只是需要在合规框架、按效付费的理念下实施：

一是按提供公共服务的绩效进行付费，不固化政府的支出责任；二是实施过程、财政付费要合规化；三是独立融资，城投作为市场化主体承接政府委托，因项目投资、运营产生的债务都属于市场化债务。

因此，城投们亟需在基础设施建设与运营领域合规承接政府委托，将对应的收入作为企业主营业务收入，并不断提高运营效率、降低运营成本；政府则应当根据委托的职能对城投进行“按效付费”，将每年度的应付账款纳入地方财政预算与中长期规划。

02

注资扩股

除了常规的“按效付费”，注资扩股也是比较常见的一种“付费”方式，即财政通过国有资产经营预算为城投提供持续的注资扩股，通过持续注入资本金的方式解决与城投间的资金往来。

实际上，在《政府投资条例》落地后，除了直接为城投公司增加注册资本，也可以通过注入资本金等方式为城投的新建项目提供财政资金的支持；一方面是解决政企资金往来款的问题，另一方面可以通过财政资金进一步撬动城投的新增投资。

03

产业补贴

产业基础设施是为了产业服务，那么政府自然也可以将产业补贴的范围延伸到产业基础设施；根据产业基础设施对产业提供的服务，提供财政资金进行付费和补助。也可以将产业发展产生的增量税收与投资主体进行“收益共享”，让城投与地方政府共享发展红利。

04

投资补助

除了产业基础设施，如今乡村振兴也是政府投资、鼓励发展的重点领域。地方政府可以出台自己的乡村振兴项目投资补助管理办法，对城投进行市场化运作的公益性、准公益性农业农村基础项目在达到目标进行验收后，进行相应的补助。

不仅建设资金可以奖补，后期的运营管理也可以按运营情况进行相应的奖励；通过纳入预算的补助的方式对城投进行付费。既符合了当今预算体系的要求，也使得农业农村类专项资金可以更高效、市场化的应用。

关于下半年城投发展的猜想

改革是为了更好的发展，但改革也确实是个技术活。

马上进入2021下半年，预计城投公司将加快从融资平台向综合国有企业的转变，这也就意味着城投必须要把自身业务做实、做透，才能把形成资产沉淀、才能把地方业务的利润留存在公司。

此外，在逐渐推进市场化的过程中，城投的企业制度、运作逻辑将进行新一轮的改革；与政府的合作也将持续坚持市场化的原则、进行市场化的运作，最终实现债务市场化管理的目标。

这里仍需要关注的一个重点在于：正如前文所述，市场化时代并不代表城投与财政就此脱钩，只是强调市场化实施、按效付费。运营效率高的城投，仍然将在未来的基础设施与公共服务领域中占据主导性地位。

尤其近年来，由于债务负担加重，部分地方政府开始寻求企业合作，希望通过企业投融资的方式，实现地方的发展。但在实践过后，效果却不尽人意，地方政府的投资模式再次有意回到依靠地方国资企业，与其大包大揽把全部任务交给一家企业，不如把这项工作交给城投，然后不断分解目标任务，将每项专业化的工作交给专业主体来做。

在这个过程中，地方政府不仅节省了资金成本，还可以灵活的随时根据目标调整任务，做到城市发展与政府施政相统一，城投再次成为了地方政府最关键、最核心的施政工具。

所以长期来看，随着地方政府与城投公司的关系进一步理顺，虽然针对城投融资与债务的管理才刚刚开始，主流城投平台债券兑付风险仍然较低，地方政府有很强的动力保障城投债务的合理接续，严格、规范化管理的要求，也是下半年城投的大势所趋。