尘埃落定：无法“回归一座城”下，西安全面代管西咸新区

西安“全面代管”西咸新区，业已尘埃落定。置于更长时期，它只是历史的一瞬。

从2002年“西咸一体化”签约，到2011年“以省为主”，再到2017年“代管”和今日的“全面代管”……区划和体制，这一条路艰难而又漫长。

对千万市民而言，是西安还是咸阳？这些，都将是本文的回答。

体制：“三足鼎立”宣告结束

必须明晰：行政区划，是“国家权力的空间配置方式”（《中国科学院院刊》）。

也就是说，这方面所有民间关注的问题，离不开源头设定。追本溯源，西咸新区一切与“西咸合体”有关。如今最紧迫的问题，是“产权归属”——核心“人权地”。

从2011年“以省为主”形成“三足鼎立”，到2017年“石破天惊”的“代管”，到2021年“温和有力”的“全面代管”……

十年，变化未停。这次，有何不同？

省发改委网站页面◎NEWS

第一，“全面授权、不留空白”：按照“全面授权、不留空白”的要求，由西安市全面管理。由西安市制定西咸新区管委会及所属新城职能配置、机构设置、人员编制等方案，并做好改革中的机构划转、人员安置、债务化解等工作。

第二，意味着“省上悉数退出”：省级部门派驻西咸新区的纪检监察、自然资源、公安等垂直（双重）管理机构，按照属地管理的原则划转至西安市，人员划转商西安市办理。

第三，中央部门要“应划尽划”：中央垂管部门派驻西咸新区的税务、消防救援、气象、统计调查等机构，按照应划尽划的原则，由西安市商相关部门研究提出划转意见。

当然，国家级新区“行政级别通常为正厅级，部分为副省级”，省委省政府继续将西咸新区列为发文单位或列席单位。

陕西省政府实景◎NEWS

在这些原则基础上，行政流程随着调整。

第一，省级部门印发的文件、召开的会议，不再将西咸新区列为发文单位或列席单位。第二，省级部门“原则上不再直接管理和审批西咸新区有关事项，不再将西咸新区作为单独绩效考核主体”。

“全面授权西安市管理”要求下，省级部门“领了一个任务”：要加强对西安市的业务指导，理顺并优化西咸新区各类事项的管理模式。

从2017年代管，到今日“全面授权，不留空白”，一晃四年。

发问：我是哪里的人

“我是哪里人？”这是数百万人的“西咸之问”。

社交媒体上，常出现“身份证是西咸新区，但我到底是哪里人”的这种“灵魂拷问”，上演“在自己的土地上流浪”。诸如“房产证归属”问题，已事关众多市民。

这，涉及“行政区划和城市管理”两个层面。

网传西咸新区调整◎NEWS

第一，行政区划的权属未变

互联网上有个段子：住在北京边，一阵风吹来短信：河北欢迎您！是的，“环京不是京”。

如同“结婚证”，跨行政区调整必须国家层面批准。比如，安徽“三分巢湖”后，庐江县划归合肥市、新的县级巢湖市由合肥市代管。至此，合肥扩容至1.1万多平方公里。

所以，行政层面上归属“照旧”：沣东、沣西，绝大部分依旧隶属西安市；空港、泾河和秦汉，依旧隶属咸阳市。

第二，全面代管的实质归属

改革开放初期，因时代性和政策性，深圳也分为“关内和关外”。这，涉及城市管理方面。

这次“全面代管”西咸新区，实质上已宣告：绝大部分面积的“陕西西咸新区”成为“西安西咸新区”。这意味着：尽管系统上还显示行政区是“咸阳市”，但你已是西安人。

范围是什么样？这份通知中，这样界定版图的：

直管区和共管区卫星图◎制图/城记网友来北原

西咸新区882平方公里规划范围，划分为西咸新区直管区和西安（西咸新区）—咸阳共管区。

西咸新区直管区由西安市全面管理，负责辖区内的行政、经济和社会管理事务。西安（西咸新区）-咸阳共管区，由咸阳市在《西咸新区总体规划》框架下，负责辖区内的行政、经济和社会管理事务。

不少人感觉，是不是又有新的“三足鼎立”？结合通知，西安直管区面积占80%左右，人口占比约在90%以上。

“我是哪里人”？这次可以尘埃落定。那么，这深层次问题在哪？

时代：被割裂的“大长安”

相比“广佛和深莞”等，为何“西咸合体”热度之高、层面之广、时间之长和争议之大？

因为，无论在历史沿袭、自然地理和行政区划上，这是“一座城”，只是叫法不同。难以想象，若武汉“划江而治”打造三座城。结果，西安和咸阳基本“以河为界”被割裂。

但是，十三朝的辉煌或没落，皆属这片土地：无论是“京兆府”、“咸阳”还是“长安”。尤其大变动的近百年，主角离不开“主体”西安。

自古西咸是一城◎NEWS

民国和共和国初期，西安屡次“直辖”，关中区划屡次面临调整。这，是省市间不稳定的根源。1984年咸阳地区升级“咸阳市”后，千年关中至此改变——“自此两城”。

时间，来到“西部大开发”和“WTO时代”。

当时包括西成渝等诸多中西部城市，还在欠发达序列。发展不平衡时代，“抱团取暖”更重要。所以，2002年“西咸一体化”开全国之先河，一系列动作也颇引人瞩目。

形势比人强！高速城市化时代，当年埋下“割裂”的种子，如今收获到“背离”的果子。

要知道，西安有着更高城市地位、更强经济实力、更大资源平台。在历史沿袭和发展不平衡下，民间和学界诉求：从“一体化”，迅速转向“一座城”，且呼声一浪高过一浪。

2002年西咸一体化签约照片◎NEWS

“西咸一体化”逐渐“面和心不可”。两城之间的“西咸新区”，也至此出现。

要知道，行政壁垒下的“两城交界”，要么“多头管”、要么“都不管”（广佛、深莞和苏沪皆为超级发达体，对标不是搬课本）。回溯2011年，时任的陕西省长表示：

2009年确定“省市共建，以市为主”建设方针。但是，两市各打两个新区的牌，在外界看来不但混淆了概念，而且整体建设进展缓慢。后来，将西咸新区作为统一的新区来对待，开发建设“以省为主”。

回想起来，这真是“白驹过隙”，物是人非。

版图：打通西安“任督”二脉

尽管终局，但对西安而言这将打通“任督二脉”。古都，将重回“中”时代。

实际上，西安绝大部分面积是山、田和遗址，可开发面积相当有限。“半边天”格局在行政壁垒下，向南和向东“撞山”、向北“撞河”；西咸新区当时“以省为主”，向西“撞省”。

此次，除本隶属西安辖区的沣东和沣西外，咸阳秦汉、泾河和空港，悉数划归西安。

“西安市、咸阳市要加强对接力度，实现国土空间一体化规划。西咸新区直管区国土空间规划，纳入西安市国土空间规划统一编制。”

至此，西安规划将具备“一盘棋”可能性，形成新的城市格局：

西安的“半边天”格局◎NEWS

第一，构筑“中”格局：西安真正“北跨”渭河：汉阳陵、崇文塔等均位于“长安龙脉”，一个世界级轴线成型，恢宏“中”格局诞生。

第二，构筑新城市环线：告别“半边天”后，西安将形成“一盘棋”规划，西安“大环线”、快速路网和轨道交通路网，将实质性开展。

第三：构筑新自然之城：“规划等发展”的西咸新区，将与大西安形成一个“山河交融”的整体，构筑出一个真正的现代山水田园之城。

第四：构筑大遗址之城：从更长远角度，丰镐二京、秦咸阳宫、汉唐帝王陵等纳入大西安，将出现一个“西安世界级大遗址的文化矩阵”。

大西安“中”字格局◎制图/城记智库

这次，是当下陕西选择“大西安”的答案。未来十年，两城将迎来一个“短暂而平和”时代。

为何这样说？首先，咸阳无需担忧被“合并”；“大西安”推动下，将兴平、三原等“撤县设区/市”，谋求发展。其次，将与咸阳发展“同根生”的共管区交还，夯实主城之底。

为何是十年？因为，不要看西咸新区占地882平方公里，实际上城市可建设用地仅272平方公里。对照西安的发展，只够用十年！

从城市格局和行政区划方面，城事万千，廿年不过一瞬；人生荏苒，廿年即是一生。

“醒得早、起的晚”，种种贻误屡次出现。“解放思想”的敢干、肯干和能干，即是抓住机遇、也是创造条件。否则，错过的还有产业、人口和窗口等。

『城记 XIAN-XI'AN』专题署名文章：

①评谏：省一把手破题，废除表面“西咸一体化”

②建言：再向省市进一言：西安需走“成都模式”

③分析：西咸合并还要等多久？山东，只十个月

④观察：西咸再不合并，可能将错过了最佳时期

⑤直言：“西咸都市圈”背后：一个错误化的登场

⑥数据：27公里通勤半径：咸阳主城，就是西安

⑦趋势：又有省城“合并”：下一次，希望是西咸

⑧启示：行政规划上，对比成都西安差距在哪