观察西咸体制十年：一个局外人的兜兜转转

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上周五，一场淋漓大雨过后，突如其来的彩虹挂上云端，有些工作在西咸新区的朋友拍照发了朋友圈，我开玩笑说：

西咸新区这道彩虹属于西安，由西安市代管。

这一天，有关西咸新区由西安市全面代管的文件已经印发并广为流传，即所谓“全面授权，不留空白”，仅余个别边角地带由咸阳市负责。彩虹被西安代管当然是玩笑，但于此时不妨可以援引《创世纪》中的一段话来添兴味——看哪，我把战弓（彩虹）挂上云端，做我跟大地立约的标记，每当我在天空铺开云朵，看见彩虹展现云端，就会想起我同你们，同一切生灵的誓约。

最近几天，这份文件已经在陕西省发改委的政民互动栏目中公开，一些文章也以西咸新区将分“直管区”和“共管区”为角度进行报道。其实，抛开概念，所谓“直管区”，也即由西安市全面管理，所谓“公管区”，也即由咸阳管，只涉及西咸新区边角地带三四个街办。从此来说，西安—西咸新区—咸阳的并立格局已成历史。

10年前的春天，我来到西安北郊的“陕西统建办大厦”——旁边有栋大楼似乎是养鸵鸟，记不真切了——陕西统建办隶属于发改委，陕西省推进西咸新区建设工作委员会办公室（简称西咸办）设立于陕西省发改委，在此大厦办公，当时的职责是“市级开发、省级协调”的协调功能。

当时西咸新区管委会尚未设立，省市之间相关管理体制机制仍是谜团，因我在此前几篇文章剧透了相关政策走向，所以被邀来跟正在筹备西咸新区管委会的同志们交流，他们主要来自于陕西省发改委。

胡适说，麻将里头有鬼。然而比麻将更“鬼打墙”的是历史的车轮。说来好笑，10年前我那几篇文章主要是反驳了西咸新区将被西安市代管的流言，同时提出，相关体制走向将是陕西省将撤销西咸办，设立西咸新区管委会实体机构，归属陕西省管理，也即此后这10年间的体制架构。

短短10年过后，兜兜转转，前知已成旧事。

评书大师连阔如有本小书名为《江湖丛谈》，写的是街头江湖人种种套路，算命起卦的，卖假药的，变戏法的，保镖卖艺的，林林总总。算命先生开口能断人生平，往往是因为他能察言观色，知人情世故，譬如“问儿必无儿”。所谓剧透所谓前知也无非如此。10年前我之所以反驳种种“流言”，是因为知晓来由——设立西咸新区的最初构想诞生于11年前某节前往陕北某县的火车车厢中的共识，因此有此“流言”传出，然而随着车厢中人2010年年中的人事调整，政策转向就成了必然的事。

2011年6月，国新办召开新闻发布会，公开了西咸新区的规划和体制构架：在行政区划不变的前提下，将过去协调性质的推进西咸新区建设管理委员会办公室改为西咸新区管委会，由陕西省政府直管。也由此明确，西咸新区拥有省级部门经济管理和规划、土地、建设、环保等行政管理权限，由分管省领导（时任省委常委、常务副省长江泽林）兼任主任，王军担任管委会党工委副书记、常务副主任。

在当时，西咸新区是中国少数拥有省级部门管理权限的新区，其架构设置与浦东、滨海等新区差相仿佛，这番亮相自然让人期待。紧张的筹备终于告一段落，相关体制谜团也已揭开，发布会结束后，王军伸懒腰的照片被现场记者抓拍，有着大势已定的放松得意之自然情态。他自己也很喜欢这张照片。然而亮相之后，接下来怎么走？他说——

“又伟大又头大”。

2

紧接着，“大西安”的概念渐渐浮出水面。

所谓“大西安”，按照陕西省政府的官方表述，大西安包括西安市、咸阳市和西咸新区。这是三个并立的主体。这样的表述多少有些奇怪，因为作为开发区，西咸新区并没有自己独立的行政区域，它的规划范围全部位于西安、咸阳两市。

2014年1月，国务院发布国函（2014）2号文件，正式批复西咸新区成为国家级新区。当时，西安和咸阳两市对此反应平静。几乎同时期，西安向东北方向规划设立了渭北工业区，下辖三个管委会组团，咸阳则向西北方向规划设立了北塬新城。

省级权限，国家级新区，一切看起来很美好。国家发改委经济研究所副所长宋立当时对我说，对于大西安和西咸新区的方案，陕西必须要站在国家的战略上看问题，考虑国家需要什么？看陕西能做到什么？进而争取得到中央政府的响应。

理想丰满，现实骨感。在实际操作运行层面，西咸新区的微观权力运行并不来自于国函（2014）2号文，而是来自于另外两个文件：12号文和46号文。

12号文指的是陕西省编办批复的《关于陕西省西咸新区开发建设管理委员会机构设置的批复》，这份文件明确了西咸新区管委会具有省级部门经济管理权限和规划、土地、建设、环保等行政管理权限。

46号文指的是陕西省政府下发的《关于加快西咸新区发展的若干政策》，它进一步明确，西咸新区管委会是省人民政府派出机构，代表陕西省人民政府行使有关西咸新区开发建设的管理权。

然而，在中国地方政府行政体系中，省级部门权限通常相对宏观，并不涉及区域开发建设相关事务的直接审批程序。比如说，在分级政府事务中，规划权、建设权等权限属于市级政府，规划许可证、施工许可证、房产证等证照的核发都在市级部门。

而对于新区发展至关重要的土地问题，储备、交易、征地权在区县级政府，土地证则由市级部门下发，更具体更直接的征地事务，通常需要由街办乡镇来完成。

这就意味着，如果没有进一步的行政托管，没有微观层面的执行力，西咸新区的大量省级权限是难以真实落地的。西安咸阳两市的积极配合当然也是一种看起来很美好的可能，但这种可能在现实层面有着很少的可能性。

积极配合共同做大的可能为什么会很低？表面上看，地区之间的合作会给双方带来更大的价值，这是一个“将蛋糕做大”的游戏，而非零和游戏。但这在现实层面很少出现，北京大学教授周黎安曾建立过一个模型来解释国内长期以来存在的行政主体之间合作难以进行的问题——

在政治晋升博弈下，在地方官员的行为对邻近地区存有溢出效应的场合，政治晋升博弈的基本特征就是促使参与人只关心自己与竞争者的相对位次。在成本允许的情况下，参与人不仅有激励做有利于本地区经济发展的事情，而且也有同样的激励去做不利于其竞争对手所在地区的事情。对于那些利己不利人的事情激励最充分，而对于那些既利己又利人的合作则激励不足。

通过引述周黎安的理论，我写的一篇文章曾对西安、咸阳和西咸新区“磨而不合”的状态进行解释。江泽林一度要求他的下属们传阅这篇文章，然而很明显的，找到问题并不意味着就可以解决问题，连续几年里，当我和西咸新区的朋友们交流，“磨合”都是困扰各种工作的话题。

调整行政区划的讨论也渐渐热闹了起来，但那些不过只是瞎吵吵。有一位官员（他的名字几乎被西安人众所周知，人们都叫他“老段”）倒是在私下场合里半开玩笑提出过一个有趣的解决方案，他说——

“让西安的一把手去兼任咸阳的一把手，只要一个人就能解决问题”。

得承认，这个想法天马行空却又一针见血。特别是把它放在周黎安的理论框架下来看待，更让人佩服其直觉。

3

西安市、咸阳市和西咸新区的“并立”时期里，我记得曾出现过一组极有意思的数据，2016年年初陕西公布了一组环保数据：2015年的蓝天数，西安市251天，咸阳市258天，夹在两市中间的西咸新区130天。

这组数据显然突破了现实常识，如果它是真的，我想来想去都没有办法进行合理解释。但是，万一它是真的呢？

随后，陕西省政府批准西咸新区对规划范围内大量区域进行了行政托管，涉及西安和咸阳几十个街办乡镇。通过这种方式，开发建设执行力的问题得到了部分解决，“磨合”问题也可以暂时放在一边。

无论对城市，还是开发区来说，土地财政始终都是一条主线。人和事、钱和物，一幕幕光影流动，莫不依赖于土地的承载和价值的实现。2016年下半年，土地热潮逐渐激活了所谓的城市价值。此前西咸新区的行政托管，也为接下来由西安整体代管埋下了伏笔。

2017年1月22日晚，陕西省委副书记毛万春，省委常委、常务副省长梁桂，省委常委、西安市委书记王永康以及西安市市长上官吉庆集体在咸阳宣布，西安代管西咸新区。西安市、咸阳市和西咸新区的“并立”时期渐渐进入尾声。

我是在一个月前获知了这项决策，之前的2016年12月20日下午，我发了条朋友圈说，“见证了百年西安的历史性一刻”，即是说此。之所以能提前知晓，是因为我参与撰写有篇关于西安城市首位度的分析，打动了陕西省当时的最高决策层，使他们感到将“大西安”真正做实已迫在眉睫，否则，将在国家中心城市的竞争中不占优势。

“历史性一刻”的说法，如今看来有些显得虚荣，而且这也许言过其实了。我记得读钱穆有说：

历史上的事情，往往有在当时极不易明了，过些时则极易看出。一个老的时代过去了，一个新的时代来临。但是那个新时代，是一个开创的时代呢，还是一个过渡的时代？这是我们所渴欲知道，而一时却不易遽知的。譬如建筑，目下虽则是纵横瓦砾，上无盖，旁无靠，但是也许美轮美奂，譬如行旅，中江而渡，叩舷长啸，击楫高歌，未尝不是一时之雅兴，然而前途茫茫，税驾之所，并不在此。

■ 清代陕西地图

钱穆说，过渡决不是了局，不能常此过渡；开创却又不是急切可了的，我们得耐烦，得忍劳，得死守，得苦干。换言之，过渡是一个不可久的局面，要我们另寻道路。开创是一个不可舍的局面，要我们继续努力。

而今，从“代管”到“全面代管”，过渡时代暂已了局。回忆这十年中西咸体制变化，一纸纸文件牵连一幕幕人事，使人心情复杂。今天略作回溯，使读者明了种种前缘，检讨得失。

这期间也常常见到各种说辞炫人耳目，虽让人一时振奋，但终究于人于事无益。3年前，我某次骑共享单车时曾在车篮篮里见到一页广告纸，其封面标题曰：《世界级的大西安》，副标题曰：“省委书记在大西安画了一条线，下决心把它做成世界级”。这正是某某城记曾名噪一时的头条文章。

广告页打开看看，内文却是某某男科的广告。

作者 | 肉上师 | 贞观作者