生地变熟地，如何盘活城郊的土地价值？

所谓盘活城郊的土地价值，其实也就是“事在人为地、具有科学策略地、优先地”快速开发城郊地区的某一区域，并同时获得良好的社会效益和经济效益。

无论是作为政府、城投公司、城市一级开发商，还是作为投资企业、产业或文旅运营商，斥巨资而置于城郊某一陌生区域，如何实现“生地变熟地”，如何盘活这片城郊的土地价值，不可谓不重要。对于投资企业来讲，更是关系到企业现金流和生死存亡的大事。

从技术层面来讲，土地的增值过程就是从农村集体用地变成城镇国有建设用地的过程。政府按照几万块钱的成本从农民手中征收土地，然后通过城镇总规、控规；国土规划调整、指标报批；再通过向省厅申报年度用地规模指标、水田占补指标（本地无指标或指标不足时，需向外区县购买）等一系列步骤，取得城镇建设用地出让批文，再由当地国土资源管理部门以数十万、数百万的价格通过公开“招拍挂”的方式出让给用地需求方。其中的过程中，政府也会因规划设计、用地指标、水田占补等付出相当大的成本和时间，获得的土地出让金一般会继续用于城镇的基础设施投入建设，以确保城建的可持续进行。这个过程中的政府主导角色是绝对的，企业是无法替代的。

从市场层面来讲，土地的增值过程却相对较为复杂。如果是紧邻城市的近郊，那么随着快速城镇化的巨浪，城市道路的延伸，基础设施的建设，逐步变成了新城、新区、卫星城、开发区，进而发展成了城市新的中心，土地价值自然提升，只需要足够的时间等待就可以了，这种发展路径又被称之为“摊大饼”模式。如果是距离城市相对较远的中远郊地区，就需要采取一定的开发策略了。

所谓“生地变熟地、盘活城郊土地价值”的过程，其实就是导入城市流量、吸引常住人口的过程，其常用的路径不外乎如下五种：

一、交通条件改善

国内有两句流传至广的名句：“要想富，先修路”，“火车一响，黄金万两。”都是在讲交通改善对于地区发展的巨大意义。还拿郑州举例，上世纪初，最初的郑州只是个不起眼的小县城，名叫“郑县”，后因晚清重臣张之洞奏请清廷，在此修建卢汉铁路并设郑县火车站，全国各地的商人途经此地，贸易活动频繁，后陇海和京广两条铁路大动脉在此交汇，百年郑州就此腾飞，逐渐超过洛阳、开封两大古都，1954年成为河南省的省会城市，当前成为我国的九大中心城市之一 。

1993年，美国新城市主义代表人物彼得·卡尔索尔普在《下一代美国大都市区域：生态、社区和美国之梦》一书中旗帜鲜明地提出了TOD“以公共交通为导向，英文Transit-Oriented-Development）”的城市发展模式，并制订了一套翔实而详细的准则。目前“TOD模式”被广泛利用在我国的城郊开发中，并演变泛指为“交通引导开发”模式，通过先期对规划发展区用地以较低的价格征用，导入公共交通，形成开发地价的时间差，然后出售基础设施完善的“熟地”，政府从土地升值的回报中收回公共交通的先期投资。

二、政治资源集中

除TOD之外，近些年在国内的城郊开发过程中，也同时惯用的模式是“服务引导开发”(SOD, Service -Oriented-Development)。最直接的实现方法，就是城市要向哪个区域发展，就把新的市政府，或新的行政中心率先迁到那里。同样以郑州的郑东新区举例，以2003年1月郑州国际会展中心开工为标志，建设之初的郑东新区启动区33平方公里，至2007年底，新区建成面积40平方公里，入住人口才15万。后众多政府办事机构陆续迁移到这里，2012年河南省政府迁址到郑东新区，带动了大量人流物流、资金信息流，同时教育、医疗形成强大的保障体系，其他如金融、保险、会展物流、文化与商业服务等城市功能也逐步完善。

2017年，郑东新区规划面积已扩容到370多平方公里，建成面积140平方公里，常住人口达到140万，人口密度比上海浦东新区中心城区还高，各类学校超过70所，入驻金融机构达到226家，还有为数众多的世界500强公司。房价也从当初的每平方米2000多元攀升到1.5万元以上，郑州人改变了以老城区为中心的观念，入住郑东新区成为身份和地位的象征。郑东新区因此实现逆袭，完成了华丽蝶变，也成为国内城市“SOD”开发模式的成功范本。

三、关键产业导入

产业导入是国内大多数高新区、开发区、产业园、工业园等的主要开发模式，通过优化投资环境，吸引大量企业入驻，从而带来工作和生活的人群，以及为之配套的商业、娱乐、教育、医疗、文化等设施，从而实现整个城市新片区的价值提升。拿河北廊坊的固安工业园举例，2002年之前，固安还是一个典型的农业县，钓具、肠衣、滤芯、塑料是支撑县域工业的“四大金刚”，全县年财政收入不足亿元，长期位列廊坊市十个县（市、区）中的后两名。

2002年，固安县政府通过招投标的方式引入战略合作者华夏幸福作为PPP模式的社会资本合作方，全权负责开发区内的投资、开发、建设、运营。自固安工业园区建设以来，华夏幸福累计引入签约企业600余家，签约投资额1400多亿元，带动固安从农业县到产业新城的华丽转身。十多年来，华夏幸福在招商引资的同时，不断推进固安的产业升级，并通过城市公园、商业、教育、医疗等体系的构建，促进固安县以惊人的速度发展成为北京南部一座宜居宜的卫星城。到2017年，全县实现财政收入98.5亿元，完成一般公共预算收入41.4亿元，位列全省第三位，连续三年跻身“全国县域经济发展潜力百强”。

四、教育配套提升

“昔孟母，择邻处”，我国自古就有陪读的传统。尤其是当今家庭普遍重视子女教育的大环境下，学校、尤其是名校的吸引力无疑是巨大的，暂且不谈大城市，就中国的大部分的县城而言，可能最重要、最集中的资源就是教育了，“县一中”绝对是吸引乡镇人民进城的超级武器，围绕城郊地区的顶级教育资源进行开发，也是政府和开发商们最喜欢的选择。无独有偶，“大学城”模式也是国内高校资源丰富的大中城市近二十年最热衷的城郊发展路径。

拿南京的江宁大学城举例。2002年，由江苏省教育厅与南京市江宁区政府合作、南京江宁科学园负责开发，规划面积27平方公里。目前江宁大学城已拥有东南大学、河海大学、南京航空航天大学等25所院校，在校师生逾25万人，先后创成中央“千人”、“万人”计划和欧美同学会留学报国三个国家级人才基地，成为江苏省唯一囊括国家级人才三基地的区县，拥有硕士以上高层次人才3.1万人，其中国家“千人”和“万人”专家125人、江苏省“双创”人才124人。江宁区发展成为是南京人才荟萃的科教名区，是南京市首个国家“千人计划”基地、全国首批“万人计划”基地。

截止2018年底，江宁区经认定国家高新技术企业总量达769家，高新技术企业规模位列南京市各区之首，已成为江苏省高新技术产业密集区之一，国家重要的科教中心和创新基地。2019年12月，由中国社会科学院财经战略研究院县域经济课题组完成的《中国县域经济发展报告（2019）》发布，同时还首次发布了全国百强县（区）报告。南京江宁区名列全国第四名。江宁区的“大学城”模式是通过高等教育带动区域整体升级发展的成功样板。

五、旅游引擎拉动

除产业、教育之外，旅游也是能够为一个城郊或陌生地区带来流量的重要路径。通过改善一个地区的生活环境、提升一个区域的知名度和影响力，一样能够成为人们来此安家立业的原因。丽江、乌镇、西双版纳、崇礼等地都是因旅游而兴而旺。从全国来看，旅游主导开发最知名的案例当属“曲江新区”了。

曲江新区位于陕西省西安市东南近郊，原本是由陕西省人民政府于1993年批准设立的省级旅游度假区，在2003年7月经西安市政府批准更名为“曲江新区”。曲江新区设立以来，先后建成大雁塔北广场、大唐芙蓉园、曲江国际会展中心、曲江池遗址公园、大唐不夜城等一批重大文化项目，跃升为西部最重要的文化、旅游集散地，陕西文化、旅游产业发展的标志性区域。曲江新区按照“文化立区、旅游兴区、产业强区”理念，依托陕西、西安的大文化、大旅游、大文物优势，以城市运营收益大力投资文化产业和公共设施，以大项目为带动，文化产业、公共文化事业和城市新区建设，呈现出齐头并进、协调发展的良好态势，目前已发展成为国家级文化产业示范区、西部文化资源整合中心、西安旅游生态度假区和绿色文化新城，也是国内最早和最典型的以文化产业和旅游产业为主导的城市发展新区模式。

摘自/《做镇：现代农旅与田园小镇的操盘逻辑》/任启方著