2008年8月1日，《反垄断法》生效近12年，地方反垄断执法发挥了重要作用，但是也呈现出了两极分化的格局。一些省份公开的反垄断执法案件比较多，例如江苏、上海。另外一些地方公开的反垄断执法案件则一直没有实现“0”的突破，例如黑龙江、河北、福建、西藏自治区。其他省份也长期存在“单响炮”问题，也就是：在一些省市自治区，发改委系统和工商系统在反垄断执法上按照是否涉及价格而存在分工的近十年里，长期只有一家公开反垄断执法案件，另一家始终默默无闻，或者碌碌无为，例如北京、天津、陕西、甘肃、青海、吉林、山西、贵州、内蒙古自治区。

在这样的背景下，地方反垄断执法系统内部就呈现出了鲜明的对比。“积极作为”与“消极不作为”，或选择性执法，成为地方反垄断执法机构的“AB两面”。但是，除了这众所周知，有目共睹的“AB面”，地方反垄断执法还存在为了本地企业利益，影响国家反垄断执法机构办案的“C面”。这虽是于法有据的，却鲜为公众所关注，更难以被社会监督。

引子

2020年4月29日，辽宁市场监管局微信公众号发表简讯《26亿美元大项目！17天通过反垄断审查》。该文提及辽宁宝来企业集团与世界上最大的塑料、化工和炼油企业利安德巴赛尔公司新设合营企业经过17个工作日就顺利通过经营者集中反垄断审查。《26亿美元大项目！17天通过反垄断审查》中披露：

“该项目于3月30日向市场监管总局申报。为全力争取该项目在第三季度正式投产前顺利通过国家经营者集中反垄断审查、确保我省重大项目如期投产，省市场监管局认真践行为企业服务、为辽宁经济振兴发展服务的宗旨，强化责任担当，积极向市场监管总局请示，对其不具有排除、限制竞争效果进行详细说明，恳请市场监管总局最大限度压缩审查时间，确保项目如期投产。经过省市场监管局的积极努力，市场监管总局用17个工作日就完成了反垄断集中审查，为我省重大项目如期落地提供了有力支持。”

根据上述披露推算，利安德巴赛尔工业公司收购辽宁宝来化工有限公司股权案在2020年4月21日就已经获批。根据国家市场监督管理总局反垄断局官网披露（http://www.samr.gov.cn/fldj/ajgs/jzjyajgs/202004/t20200410_314057.html），利安德巴赛尔工业公司收购辽宁宝来化工有限公司股权案作为简易案件接受反垄断审查，案件信息的公示期为2020年4月10日至2020年4月19日（10个自然日）。也就是说，在公示期结束后两个工作日后，利安德巴赛尔工业公司收购辽宁宝来化工有限公司股权案就已经无条件被批准了。这个审查进度在简易案件中属于相当快捷的了。

实际上，利安德巴赛尔工业公司收购辽宁宝来化工有限公司股权案本身所涉及的是全球市场，尤其是亚太市场，加之所涉及的聚烯烃产品市场还处于扩张阶段，全球各大化工企业在相关技术间的竞争也比较活跃，因此该案被无条件批准的概率是很高的。但是，辽宁市场监督管理局为了保障该并购案能够尽快通过反垄断审查，仍旧“积极向市场监管总局请示，对其不具有排除、限制竞争效果进行详细说明，恳请市场监管总局最大限度压缩审查时间，确保项目如期投产。”

由此可见，经营者集中反垄断审查的效率和审查周期的不确定性给相关企业和地方政府都带来了心理压力。而这一定程度上与以往国内经营者集中反垄断审查长期不公开无条件批准案件的具体审查结论和论证内容，导致经营者和地方市场监督管理局对国内经营者集中反垄断审查尺度缺乏广泛而深入的了解，对执法尺度的统一性、连续性存在疑惑，甚至不安全感。

地方反垄断执法的“C面”

积极地看，以辽宁助推利安德巴赛尔工业公司收购辽宁宝来化工有限公司股权案为例，地方市场监督管理局的反垄断执法工作除了调查违反《反垄断法》的案件外，还可以肩负"认真践行为企业服务“、为本地经济振兴发展服务的宗旨，“强化责任担当”。这一点在以往地方反垄断执法实践中还是首次被公开报道和宣传，可以被视为地方反垄断执法的“C面”——也是《反垄断法》法条中没有提及的一面。但是，地方政府为经营者集中案件的反垄断审查出具意见并非完全没有依据。2009年1月7日，原商务部反垄断局发布了《关于经营者集中申报文件资料的指导意见》，其中第十六条规定了：

“第十六条 有关方面对本次集中的意见，如地方政府和主管部门的意见、社会各界对本集中的反映和社会影响预测。可以整理汇总各方面意见并附上相关文件资料。”

（http://fldj.mofcom.gov.cn/aarticle/xgxz/200901/20090105993841.html）2010年1月1日生效的《经营者集中申报办法》也规定：

“第十一条 除本规定第十条要求提供的文件、资料外，申报人可以自愿提供有助于商务部对该集中进行审查和做出决定的其他文件、资料，如地方人民政府和主管部门等有关方面的意见，支持集中协议的各类报告等。”

（http://fldj.mofcom.gov.cn/article/c/200911/20091106639149.shtml） 2018年9月29日，经过机构改革后的国家市场监督管理总局反垄断局修订了《关于经营者集中申报文件资料的指导意见》，并在第十六条中保留了上述规定：

“第十六条 有关方面对本次集中的意见，如地方政府和主管部门的意见、社会各界对本集中的反映和社会影响预测。可以整理汇总各方面意见并附上相关文件资料。”

同日修订的《关于经营者集中申报的指导意见 》也规定：

“第二十一条 除本指导意见第二十条要求提供的文件、资料外，申报人可以自愿提供有助于反垄断局对该集中进行审查和做出决定的其他文件、资料，如地方政府和主管部门等有关方面的意见，支持集中协议的各类报告，包括集中交易的可行性研究报告、尽职调查报告、行业发展研究报告、集中策划报告以及交易后前景发展预测报告等。”

同样，2020年1月7日《经营者集中审查暂行规定（征求意见稿）》也规定：

“第十一条 除本规定第十条要求提供的文件、资料外，申报人可以自愿提供有助于国家市场监督管理总局对该集中进行审查和做出决定的其他文件、资料，如地方人民政府和主管部门等有关方面的意见，支持集中协议的各类报告等。”

但是，随之而来的问题是：

1. 《反垄断法》2008年8月1日生效至今，到底有多少经营者集中案件在反垄断审查过程中，曾经涉及地方人民政府和主管部门等有关方面的意见？

2. 地方人民政府和主管部门等有关方面的意见，如果不进行公示，是否会影响，或者误导，负责经营者集中反垄断审查的执法人员，导致其难以依法做出客观公众的审查决定？

3. 地方人民政府和主管部门等有关方面的意见，如果不进行公示，是否会激励经营者集中申报人为寻求地方人民政府和主管部门的支持而开展游说，不适当地影响，甚至误导，地方人民政府和主管部门的相关负责人，使之最终出具与实际情况不符的意见？

4. 在缺乏信息公开的情况下，如何确保那些没有地方人民政府和主管部门出具有关方面的意见的案件，与那些有地方人民政府和主管部门出具有关方面的意见的案件，能够被一视同仁地对待？例如在审查周期上？

5. 如果地方人民政府和主管部门等有关方面的意见是否会影响负责经营者集中反垄断审查的决断与周期，也不会造成区别对待，那么为何负责经营者集中反垄断审查的执法机构还允许企业提供地方人民政府和主管部门等有关方面的意见？如果将来因为经营者集中个案在反垄断审查后出现行政复议、行政诉讼，那么地方人民政府和主管部门等有关方面的意见是否可以作为经营者集中反垄断审查机关执法的证据被法院认可呢？

6. 没有地方人民政府和主管部门等有关方面的意见，难到负责经营者集中反垄断审查的执法机构就不能通过到地方开展独立自主地调查，来保持反垄断审查客观、中性、统一、连续的执法尺度了吗？

7. 既然地方人民政府和主管部门等有关方面的意见对于反垄断审查的执法机构的影响可能引发外界上述质疑、担忧，那么为什么《经营者集中审查暂行规定（征求意见稿）》仍旧继续允许地方人民政府和主管部门对其支持的经营者集中案件出具意见，又不对公开相关意见做出任何规定，允许这一不受监督的灰色区域存在？

笔者重申，一如前文所述，对利安德巴赛尔工业公司收购辽宁宝来化工有限公司股权案，即便辽宁市场监督管理局没有“积极向市场监管总局请示，对其不具有排除、限制竞争效果进行详细说明，恳请市场监管总局最大限度压缩审查时间”，该案也很可能会在法定期限内无条件被批准。只不过，因为有辽宁市场监管局微信公众号发表简讯《26亿美元大项目！17天通过反垄断审查》，以及各大网络媒体和传统媒体的报道，地方反垄断执法的“C面”才得以再次受到公众和学术界的检视，重新反思这样的制度安排是否真的合理且必要。

地方反垄断执法的“AB面”

相比之下，更迫切地需要公众和学术界检视的是地方反垄断执法的A面和B面，也就是：“作为”和“不作为”，这两面。还是以"为辽宁经济振兴发展服务的宗旨，强化责任担当"的辽宁反垄断执法为例。

2008年8月1日《反垄断法》生效至2018年4月反垄断执法机构改革，辽宁工商系统仅仅累计公开了2个反垄断执法案件，分别为：

• 竞争执法公告2013年第4号 辽宁省建筑材料工业协会组织本行业经营者从事垄断协议案(2013-07-26) 【未没收违法所得，提交了听证申请又撤回，涉及国企】

• 竞争执法公告2015年第7号 辽宁省烟草公司抚顺市公司滥用市场支配地位案 (2015-08-13) 【未没收违法所得，未阐明理由，涉及国企】

这两个案件应当说在我国反垄断执法历史上都是可圈可点的典型案件。

尤其是辽宁省建筑材料工业协会组织本行业经营者从事垄断协议案，不仅将执法矛头指向了国有企业，同时指向了产能过剩行业——水泥行业——这一反垄断执法中很难啃的“硬骨头”。而且该案是工商系统与发改委系统开展反垄断执法竞争的标志性案件，并间接推动了国家发改委责成吉林物价局查处北方水泥（中国建材集团下属企业）、冀东、亚泰垄断协议案。虽然，此后在工信部有关司局推动下，前述两个垄断协议案件涉及的“季节性锁窑”等限制竞争行为最终还是被作为一项产业政策，被冠以“错峰生产”的名义，得以鼓励甚至全国推广。但是至少在辽宁省建筑材料工业协会组织本行业经营者从事垄断协议案的处罚决定中，辽宁工商已经公开且准确地论证了这类限制产量的垄断协议的违法性，明确指出建材企业联合限制跨省交易、限制价格行为的违法性。该案曾经作为中欧竞争政策周交流中的典型案例来对外宣传，并获得欧盟同事的好评。

因此，可以说，辽宁工商反垄断执法曾经有着辉煌的高光时刻。但是，遗憾的是，在机构整合前的两年多里，辽宁工商反垄断执法出现了严重的掉队，以至于没有公开查处的案例，陆续被湖北工商、山东工商反超，进而在公开办案数量上掉入了第三梯队。

但是，相比之下，辽宁发改委/物价系统的反垄断执法更加被动。截止2018年4月机构整合前，除了在2017年至2018年国家发改委督办下参与调查大连港进出口集装箱装卸作业费涉嫌违反《反垄断法》案，监督大连港调降相关费用外，辽宁发改委/物价系统的反垄断执法机构没有公开对经营者违反《反垄断法》行为进行过公开查处。

2014年8月8日经济观察网报道《被低估的反垄断风暴》曾披露：

“……辽宁的大连中升之星奥迪4S店、西安、湖北等地奔驰、奥迪4S店也都遭到了当地反垄断部门的突袭式查访。”

（http://www.eeo.com.cn/2014/0808/264661.shtml）

但是，最终仅有湖北物价局对一汽奥迪及其湖北经销商限制最低转售价格行为进行了查处，而辽宁、陕西都没有公开是否查处了一汽奥迪及其当地经销商的同类违法行为，也没有公开过不查处的理由。“为本地经济振兴发展服务”与“强化责任担当”一样，都是包括市场监督管理局在内的地方政府应当追求的。

如果能够依法行政，能够全面落实《反垄断法》，那么两者并不矛盾，而且还可以保护广大消费者的利益，得到人民群众的支持。《反垄断法》可以保障本地市场竞争秩序发挥应有的作用，进而为本地经济振兴带来活力。相反，如果不能落实好《反垄断法》，对各类限制竞争行为视而不见，长期无所作为，那么市场竞争机制难免遭受破坏，地方政府不得不更多通过自己的力量去振兴本地经济，而非更多依靠市场自身的优胜劣汰来推动。

2019年3月《沈阳日报》刊文《辽宁省市场监管局将加大反垄断执法力度》：

“为服务人民对美好生活的需要，营造公平竞争市场环境，2019年，在统一反垄断执法机构的基础上，辽宁省市场监管局将按照‘打破行政垄断，防止市场垄断’的工作要求，重点围绕加大反垄断执法力度，强化公平竞争审查制度实施。在公用事业、原料药、建材、日常消费品等民生领域和工程建设、房地产开发等与民营企业生产息息相关的行业领域，将加大力度查处达成垄断协议、滥用市场支配地位和行政垄断行为，公开曝光典型案例，切实维护市场公平竞争秩序。”

2019年7月《中国市场监管报》也报道《辽宁首个反垄断执法人才库建立》。

不过，遗憾的是，从2018年4月机构改革至今，两年多来，辽宁市场监督管理局还没有公开过一例查处经营者违反《反垄断法》的案例（2020年初，市场监管总局对辽宁港口集团取得大连港集团和营口港务集团股权未依法申报案的处罚决定书中并未披露该案是否有辽宁本地反垄断执法机构参与协助调查）。

期待

笔者期待辽宁市场监督管理局在“认真践行为企业服务、为辽宁经济振兴发展服务的宗旨，强化责任担当”的同时，可以早日在反垄断执法工作中攻坚克难，公开查处违法案件，例如2019年底媒体报道的东北制药案，在“公用事业、原料药、建材、日常消费品等民生领域和工程建设、房地产开发等与民营企业生产息息相关的行业领域”的反垄断执法工作中也都可以捷报频传，“戴”胜而归。

同样，笔者也期待其他省份的反垄断执法机构可以更多扮演好积极依法履职的“A面”角色，摒弃不作为、选择性执法的“B面”角色，慎重扮演为本地企业并购出具特定支持意见的“C面”角色，尽量避免在经营者集中申报人的鼓动下，干扰国家市场监督管理总局反垄断局对经营者集中案件“一视同仁”地开展审查工作，让国家市场监督管理总局有关坚持竞争中性的庄严承诺可以真真正正地落到实处，落实到每一个案件中去。