在四川，反垄断执法为什么那么难？不妨听听四川执法人员怎么说

《反垄断法》生效12年多，多数省市自治区的反垄断执法乏善可陈。为什么？仅仅是执法编制少得可怜，人手不足才导致许多地区，多年来，都很少有公开的反垄断执法案件吗？

我们不妨看看常住人口超过8000万的四川省，看看公开报道中，四川反垄断执法业绩如何，执法人员自己是怎么说的吧。

2018年8月，四川新闻网报道《<反垄断法>实施10年 四川取得多项开创性成就》：

“自《反垄断法》实施以来，四川省工商局经国家市场监督管理总局授权，共立案查处垄断案件3件，其中，垄断协议1件，滥用市场支配地位2件；就公用企业专项整治工作情况来看，2016年-2017年期间，全省共立案查处案件231件，案值5683.239万元，结案121件，罚没款共计3078.373万元。2018年，由于新《反不正当竞争法》删除了公用企业限制竞争的相关条款，因此今年公用企业专项整治主要适用《反垄断法》，截至目前，经国家市场监督管理总局授权，四川省工商局已立案调查1件公用企业垄断案件。”

上面的报道很有趣，在全国也很有代表性。2008年8月1日至2018年8月，四川省工商局仅仅对3件反垄断案件立案调查。而在2016年-2017年就依据《反不正当竞争法》查处共用企业限制竞争案件231件，罚没款3078.373万元。
为什么在《反不正当竞争法》和《反垄断法》存在竞合时，四川工商系统更倾向于适用《反不正当竞争法》查处呢？其中原因之一在于：县市级工商适用《反不正当竞争法》办案，罚没款归本级地方财政，而县市级工商没有反垄断执法权限，即便发现违反《反垄断法》的案源线索，也只能交由四川省工商局适用《反垄断法》查处，罚没款归四川省财政。因此，县市级工商显然缺乏动力主动去发现和调查违反《反垄断法》的案件。这样的情况在2018年央地各级市场监督局挂牌，发改委系统与工商系统反垄断执法机构整合后，也没有根本上的改变。

不过，基层缺乏动力参与和推动反垄断执法的原因并非仅仅是因为罚没款归属。

2017年11月，《中国工商报》刊载了文章《办案人员谈体会：反垄断执法应当提升基层反垄断工作的敏锐性与行动力》。其中，参与查办四川久远银海畅辉软件有限公司滥用市场支配地位案的四川省广元市工商局熊浩提到的现象在全国基层市场监督管理系统都很有代表性：

“反垄断执法工作艰巨而复杂，基层执法人员大多有畏难情绪，不愿意碰这类案件，觉得‘性价比’不高。通过参与查办本案，我对《反垄断法》的学习理解更加深入，拓宽了调查思路，提升了攻坚克难的能力和水平。同时，我在思想上破除了‘法定授权限制不能查、垄断行为不易界定不好查、力量薄弱保障困难不愿查、牵涉权力部门不敢查’的困惑，在撰写调查提纲、摸排取证、分析案情、打开外围突破口等方面动脑筋、想办法，调查取证工作得以有序推进。”

“垄断行为不易界定不好查、力量薄弱保障困难不愿查、牵涉权力部门不敢查”不仅困扰四川基层执法人员，也是全国市监系统都面临的问题，国家市场监督管理总局反垄断局也不例外。后者过去3年里也仅公开查结了1个垄断协议案件、2个滥用支配地位案件。即便是在思想上破除了上述困惑的四川省广元市，在过去3年里也没有能再协助四川省反垄断执法机构公开查结新的案例。

2018年9月13日，《中国工商报》发表了文章《四川省工商局<反垄断法>实施十年执法工作综述》。其中提到：

“《反垄断法》实施十年来，四川省工商局积极配合总局开展反垄断执法工作，加大案件查处和线索排查力度，立案查处一批垄断案件，对行政垄断行为稳妥处置，全面推进公平竞争审查制度落地，切实指导相关行业规范经营行为，成效明显。沈健介绍，省工商局先后于2013年、2017年查处了宜宾市砖瓦协会及7家会员企业实施垄断协议行为案、四川久远银海畅辉软件有限公司滥用市场支配地位案。2018年，省工商局对某水业有限公司滥用市场支配地位案立案调查，目前该案已进入结案程序。该案是新《反不正当竞争法》实施后，全国首例适用《反垄断法》查处的公用企业案件。”

令人不可思议的是，即便是2018年四川省工商局就已经公开宣布已经进入结案程序的这例某水业有限公司滥用市场支配地位案，截止2020年10月7日，也没有公开到底是否查结。

类似的，2019年8月四川市场监督管理局官网报道《市场监管总局反垄断局来川调研原料药领域反垄断执法工作》：

“（四川省市场监管局副局长）苟小兰对市场监管总局反垄断局对我省反垄断工作的关心支持表示感谢。她介绍了机构改革后省局开展原料药领域反垄断执法工作相关情况，分析了四川原料药领域反垄断执法工作形势。她希望，市场监管总局进一步优化顶层设计，加强队伍建设，提升基层一线人员素质能力。加大执法办案力度，积极探索新思路新举措，营造最优营商环境。深入一线加强调查研究和工作指导，帮助省局理清思路、明确方向，做好成果转化，带动各省之间共同提高反垄断执法水平。她表示，省局将按照总局统一安排部署，持续跟进开展相关调查，分析研判已有的原料药领域垄断线索，学习借鉴总局反垄断调查工作模式，结合我省原料药反垄断执法实际，加大原料药领域反垄断执法力度，切实维护我省原料药领域公平竞争的市场秩序。”

（原链接http://scjgj.sc.gov.cn//scjgj/c104475/2019/8/15/1466b28d692c46e0bc673994ff944b41.shtml ）

但是，一年多过去了，四川省反垄断执法机构并没有公开其在原料药领域反垄断执法的具体工作进展，没有披露哪些企业涉嫌违反《反垄断法》，也没有公开查结任何经营者违反《反垄断法》的案件。

全国反垄断执法难，
四川反垄断执法也难，
都难到了
已经进入结案程序的案件前前后后两年都没法公开查结，

难到了按照国家市场监督管理总局统一安排部署，持续跟进开展相关调查，仍旧在一年内无法查结的程度……

真难，太难了！

不过，也有容易“稳妥处置”的。例如《四川省工商局<反垄断法>实施十年执法工作综述》提到：
“省工商局加大对行政垄断行为的排查纠正力度，先后对某市交通运输管理部门限定购买出租车营运汽车车型、某市政府特许某混凝土有限公司独家经营市区商品混凝土市场、某市政府在发行公共交通IC卡过程中绑定某银行金融卡等行政机关滥用行政权力排除限制竞争行为进行了积极稳妥的处理，及时纠正政府的涉嫌垄断行为。”
可见，只要给违法者保密，不及时向全社会曝光违法行为，反垄断执法还是可以“秘密”开展的。

类似地，《<反垄断法>实施10年 四川取得多项开创性成就》还提到：

“四川还对行业经营行进行了规范。对盐业市场的垄断行为展开调查，及时有效地制止了盐业市场搭售非盐商品的垄断行为，规范了食盐企业的经营行为。在盐业体制改革后，对盐业市场竞争状况开展调研，关注行业竞争状况。对某产权交易所涉嫌滥用市场支配地位要求拍卖公司必须入会缴费的行为展开调查并提出行政指导意见，指导交易所进行整改。对某交通运输公司涉嫌滥用市场支配地位要求交易对象必须托管的行为进行约谈，督促其改正。对某通信公司涉嫌滥用市场支配地位限定交易行为进行座谈和指导，切实规范企业经营行为。

该负责人表示，自《反垄断法》实施十年来，四川省工商局严格按照国家市场监督管理总局和省委省政府的要求，充分发挥竞争政策的基础性作用，不断强化反垄断执法工作，着力营造公平透明的营商环境。”

试问，如果仅仅是“制止”、“提出行政指导意见”、“约谈”、“座谈”那些公然违反《反垄断法》的某某不公开具体信息的违法企业，而非依法处罚并没收违法所得，还能算是“不断强化反垄断执法工作，着力营造公平透明的营商环境”吗？

四川如此，其他省份是否也是这样专挑砖瓦协会之类的”软柿子“捏，对稍微大些的企业都如此选择性执法，柔性办案，秘密地“稳妥处置”吗？

当然，四川省也曾经有过两个比较“硬气”的案件。

其一是四川久远银海畅辉软件有限公司滥用市场支配地位案。不过，根据《办案人员谈体会：反垄断执法应当提升基层反垄断工作的敏锐性与行动力》透露，该案是“2014年，四川省广元市纪委在对部门政风行风建设情况暗访时，接到群众举报，反映市医保支付系统刷卡软件涉嫌存在重复收费、垄断经营等问题。2014年12月16日，市纪委将相关案件线索移交至广元市工商局调查。” 可见，过去6年，四川省各地纪委都没能再把垄断经营的案源线索转给四川各地工商或市场监督管理机关，导致四川反垄断执法机构少了“碰硬”的底气和骨气，所以才没能有更多反垄断执法案件被公开查结。由此也反衬出来地方反垄断执法到底有多难了。

四川省另一个比较硬气，也更有名气的案件是2013年在国家发改委督办下查处五粮液限制最低转售价格案。但是，这仅是个孤案。之后五粮液等四川白酒行业再次出现涉嫌违反《反垄断法》的案源线索，四川反垄断执法机构也没有再及时公开立案查处了。

例如，2019年“6.18”网购促销活动期间，有媒体报道《酒企再现垄断苗头？网传郎酒处罚破价经销商和电商平台》。随后，郎酒官方微信宣布否决业务部门的错误做法（《郎酒发文处罚京东、天猫、苏宁！隔日就认怂…》）。可见郎酒存在违反《反垄断法》第十四条限制最低转售价格的行为，即便其撤销了对电商平台和经销商的处罚，仍不能否认其之前从事了限制最低转售价格的事实。但是，无论国家市场监督管理总局反垄断局，还是四川省市场监督管理局反垄断执法机构都没有查处郎酒。结果呢，2020年10月初，郎酒又宣布《红花郎、青花郎停止宴席申报》，因为“‘此前红花郎、青花郎宴席政策主要为五箱送一瓶大酒，再加上推荐费。’知情人士透露，推荐费每场在300-700元左右，不少经销商将宴席政策作为利润补充，因此全国宴席市场价格有所差别。停止宴席申报，对市场最直接的影响便是提高、统一出货价格，促使营商环境进一步优化。“

可见，没有反垄断执法处罚，经营者很难放弃通过统一转售价格来维持垄断利润的动机。而这并非仅是郎酒、五粮液如此，而是不少高端白酒企业惯性的策略，只不过表现得方式不同罢了。

在四川，虽然涉嫌违反《反垄断法》但是仍旧仅仅通过所谓“指导”就可以免罚的案件显然不止上述这些。例如，笔者以往曾关注的《查不查？| 媒体曝光四川电影发展联盟组织会员单位限制电影最低票价，涉嫌违反《反垄断法》》、《美团在四川南充被火锅协会举报垄断经营，或涉嫌违反《反垄断法》滥用市场支配地位》，四川反垄断执法机构都没有公开介入调查。

类似的，就在2020年7月底，四川省市场监管局官网还公开了其反垄断执法人员在2020年7月9日指导泸州市二手车市场经营者纠正违反《反垄断法》行为的新闻，却没有披露是否对涉案经营者予以立案查处（《佣金价格岂容固化！四川泸州召开二手车市场价格政策宣讲会》，原链接http://scjgj.sc.gov.cn/scjgj/c104476/2020/7/20/7eddbb4214cf4e8fb3cec414d5689c48.shtml）。

而恰恰就是在2020年7月29日，国家市场监督总局反垄断局公布了湖北省市场监督管理局于2020年7月27日对湖北省黄冈市蓝天旧机动车交易市场有限公司等3家公司横向垄断协议案的处罚决定。为什么汽车二手市场经营者违反《反垄断法》的行为在湖北被处罚，在四川就可以“一改了之”呢?这样对湖北黄冈被处罚的经营者公平吗？对从泸州汽车二手市场购买二手车的消费者公平吗？符合依法治国、依法行政的原则吗?

而就在2020年“十一黄金周”，四川省巴中市通江县被媒体曝光该地餐饮业协会通过10月1日生效的《通江县餐饮行业制止浪费自律公约》限制宴席最低消费价格（参见《“每桌不低于588元”，岂能边反浪费边设“低消”？|新京报快评》）。对此，四川省反垄断执法机构是继续“约谈”、“座谈”、“指导”违法者，还是公开从严处罚，以实际行动“不断强化反垄断执法工作，着力营造公平透明的营商环境”呢？

综上所述，过去12年多，四川反垄断执法机构做了不少工作，但是在依法处罚违反《反垄断法》的经营者，公开纠正各类滥用行政权力限制竞争案件上仍十分落后。这一定程度上也和四川省媒体、两会代表、四川反垄断法学者、消费者保护组织对四川反垄断执法监督不足有关（对此笔者曾在2017年3月17日在澎湃新闻网发表《“混改进行时”的电信业反垄断执法不能停》提出过对反垄断执法加强外部监督的建议，但显然至今都没有引起有关部门重视）。

正所谓“知耻而后勇”。希望四川市场监督管理系统能够，在未来的反垄断执法中，真真正正走出一条不断强化反垄断执法工作，着力营造公平透明营商环境的新路来，不辜负近1亿生活在四川的父老乡亲。