唐朝社会发生了显著的变化，而唐朝实行的分司制度则从一个侧面体现了这一变化。所谓分司制度，指中央职官分设于陪都的一套职官体系。长安作为隋唐两代的都城，固然有山河之险的长处，但是其地理位置无疑有些偏西，加上交通和运输不便，对于控制全国来说，的确存在着许多问题。唐高宗显庆二年以洛阳为陪都，并将中央职官分置于洛阳，而皇帝时而巡幸东都。这样既可以控制广大的关东地区，又可管理东都的宫殿、苑囿以及皇家财产。安史之乱以后，洛阳成为一片废墟，皇帝不再东幸，分司机构渐渐成了专门安排闲散人员、 优礼老臣的机构，这种状况一直持续到两宋。

辅助京师长安的东都三省六部

唐朝设立分司机构之初，枢要部门不设分司官。 唐代中央机构，实行三省六部制度。三省职权分工明确，中书、门下两省是制令定策的中枢部门，属于“机要之司，诏敕有不便，皆应论执”，这说的是唐前期的情况。而唐后期中枢体制的基本格局中，以中书门下为主体，这是中书门下体制的基本特点。翰林学士和宦官担任的枢密使，在体制上只是作为中书门下与皇 帝两个权力点之间的补充和沟通环节。从史料的记载来看，中书、门下这两个部门在东都洛阳不见分司官设置。

东都尚书省虽置有分司机构，但中枢岗位也常不设专职分司官员。如都省是尚书省的总官属，《唐六典》卷一《尚书省》：“凡都省掌诸司之纲纪，与其百僚之程式”，其职权是纠正省内诸司的工作，监督各官员职责的履行，检查省内文案的缺失。在都省办公的官员有令、仆、丞等，唐前期左、右仆射为真宰相，其退出宰相行列后，左、右丞则为该省的实际长官，可见都省这些官员的位置是十分重要的。从史料的记载来看，东都尚书省中同样不见都省这些官员的分司。

此外，东都尚书省虽然和京师一样设有六部，但不设分司官，而是临时派京官来东都主持相应工作或由东都留守自己主持。例如吏部，吏部居尚书省六部之首，主管官员的铨选与考课； 又如礼部，则主持贡举考试。这些官员都掌握着铨衡人物的大权，其地位之重要不言而喻，所以不设专职分司官员。

东都尚书省即使在重要部门中设有分司机构，也常常受制于京师尚书省有关部门。如东都户部，虽和京师户部一样设有金部司，但地位却远远不及京师金部司，东都金部与东都太府寺都直接承受京师金部政令，而且东都金部与与东都太府寺互不从属。就是说，从东都尚书省与京师尚书省的关系看，前者是隶属于后者的。此外，东都尚书省置有兵部，下属司多置两印，应是京师、东都各一印，只有兵部司置一印，这枚印定常在京师兵部或是随皇帝东幸，不会常置东都兵部。

权力极高的东都御史台

在众多的东都分司官中，东都御史台（简称东台）是个特例。唐高宗时为了监督关东地区的官员，在东都洛阳设置了御史台，其监察范围较为广泛。元稹在元和初年曾任东都御史台监察御史，他在长庆末年编删文稿时撰写过一篇《自序》，其中述及他任东御史台监察御史期间处理过的数十事，详见《旧唐书》卷一六六《元稹传》，说明东都御史台可对东都所在地官员进行监察，还负有推按大案、要案的职责，同时可对财政经济及监察司法工作进行监督，以至于“ 众所严惮，愈于京师。盖由临之者，专也；奉之者，一也。专则权有独断，一则政无多门”。

官员们对东台忌惮甚至超过京师御史台，原因在于京师御史台位于长安，处于天子脚下，不仅有皇帝的干预，还有相关部门的掣肘，加之皇亲贵戚、宦官权臣众多。简而言之，要想处理京官，必读经多个部门、多道手续，且每个京官都有自己的关系网。而东台“专”“ 一” ，权力较京师御史台更加集中。

唐朝没有“两京制”，只有“分司制”，而且只有明朝有“两京制”。北京和南京两个都城各设一套中央机构，且多有相同之处，彼此独立，各不统署。而在唐朝的分司制度下，只有东都御史台不承受京师御史台的政令，其余的东都分司官均要承受京官的政令。没有实权的分司官，如太子少师、太子少保、太子少傅、左右庶子、太子宾客等不作赘述！

东都洛阳基础设施薄弱

外城是一个城市、尤其是大城市应该具有的市政设施；百司是作为一个首都应该具备的政治性设施。没有外城、中央官署和诸卫，怎能算一座合格的都城？“初隋炀帝作东都，无外城，仅有短垣而已，至是，凤阁侍郎李昭德始筑之。”也就是说，武则天在洛阳称帝的第三年（692年），才开始修建洛阳的外城。

垂拱四年“二月，庚午，毁乾元殿，以其地作明堂。……（十二月）辛亥，明堂成。”也就是说，武则天改东都为神都五年多了，才将明堂建成。而明堂乃祭祀先帝及三皇五帝等前代贤君的地方，是一个国家、一个封建政府王朝的祭礼之地。也就是从689年开始，洛阳的政治地位才逐渐接近于京师长安。

“天授二年七月二十四日，徙关外雍同秦等七州户数十万，以实洛阳。”也就是在691年，武则天从其他七个州迁徙来数十万百姓，充实洛阳，让洛阳看起来是个国都。侧面反应，武则天之前的洛阳，但从人口数量上，就不具备成为国家首都的条件。

无论是官员制度之分司制，还是洛阳的人口数量，或是洛阳的基础设施，我们都可以清晰看出：东都洛阳是唐朝名副其实的陪都！