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县政权是明代最基层的行政机构，县政的好坏直接关系到国家政权的安危。在总结明亡的根本原因时，明末清初著名思想家顾炎武就曾指出，是明县政的极端腐败激起了明末农民大起义，从而导致明朝的覆灭。他为此而写下了著名的《郡县论》。

足见，研究明县制实为研究明亡的关键。

1、明代县衙的组成

明代的县共有1171个（未含属州，属州与县平级），分为若干等级。

其划分标准有两种。

一是以缴纳田赋的多寡为差，把县划分为上中下三等，即粮十万石以下为上县，六万石以下为中县，三万石以下为下县。

一是以县所处的地理位置为主要标准，把县划分为“繁简”两种，即“县粮三万石以上或是王府、省会、军事地、驿道要冲，俱为事繁”，“县不及三万石，及僻静处，俱为事简”。

日后，县官由简迁繁，品秩虽没变化，但仍可视为升迁，反之，由繁迁简则视为降黜。

明代县政府俗称县衙，一衙之内的所有官员最多不超过四人。

其中，县的长官称为知县，亦俗称县令。知县的品秩曾有差别，吴元年定，上县知县从六品，中县正七品，下县从七品，不久俱定为正七品。

北京城郊的大兴、宛平二京县，因其地位特殊俱为正六品。

知县的佐贰官二人，其中县丞一人，正八品；主簿一人，正九品。

还有属官典史一人，因典史没有品位，故亦称“未入流”或“流外官”。

县官四人只是最高限额，实际上，县的官员常常是不足额的。

如无县丞，或无主簿，则由典史分领丞簿职；如县编户不及二十里(明代里甲制度，110户为一里)，则县丞、主簿并裁，仅剩典史一人。

县级官员的分工是，知县为一县之长，县内事无巨细均在其管理权力之内。

《明史·职官志》说：

“知县掌一县之政。凡赋役、岁会实征，十年造黄册，以丁产为差。赋有金谷、布帛及诸货物之赋，役有力役、雇役、借倩不时之役，皆视天时休咎，地利丰耗，人力贫富，调剂而均节之。岁歉则请于府若省蠲减之。凡养老、祀神、贡士、读法、表善良、恤穷乏、稽保甲、严缉捕、听狱讼，皆躬亲厥职而勤慎焉。若山海泽薮之产，足以资国用者，则按籍而致贡”。

知县的副职是县丞。

《海瑞集·县丞参评》说：“官以县丞名，盖谓一县事，宜与知县和衷协济。承流而宣化之也。”“是县丞之事，亦知县之事，知县之责，亦县丞之责也。”

主簿，则“掌一县簿书之事也。”

典史，“掌巡捕民间盗贼，争斗微事尽属之”。

有官还必须有吏役去操办具体事务。据明人沈榜的《宛署杂记》载，宛平县的吏数通常是38名，分充于吏房、户房、礼房、刑房、工房、兵房和承发房。除承发房专管公文档案的收发保管外，其余县里六房完全与中央六部对口，可以说，六房县吏就是国家行政的最终执行者，县政的好坏与六房县吏关系极大。

此外还有杂役。吏与杂役者具有不同身份。

吏是经吏部注册、有薪俸、有任职期的人员，吏职期满，经吏部考察合格可以上升为官。而杂役则完全由县官签征当地人充任，经费完全由县里解决，去留全凭县官决定。

2、县官主要干什么工作？

明代县的职责是十分庞杂的。据《明史》卷75《职官四》“县”条载：

“（洪武）三十七年定府州县条例八事，颁示天下，永为遵守。”

这八条便是明代县职的总括，不过《明史》所记时间有误。洪武只有三十一年，没有三十七年。另查《洪武实录》颁行府县条例事载于洪武十七年。下面不妨将八事全录。

洪武十七年(1384年)，朱元璋谕礼部臣曰：

“州县之官，于民最亲，其贤不肖，政事得失，视民之安否可见，朕尝命县考于州，州考于府，府考于布政司，各以所临，精其考核，以凭黜陟，照示劝戒。今上下之政，惟务苟且。县之贤否，州不能知；州之贤否，府不能察；府之贤否，布政司不能举。善无所劝，而恶无所惩。朕今命以八事，尔礼部其为榜示天下。

其一，州县之官，宜宣扬风化，抚字其民，均赋役，邮穷困，审冤抑，禁盗贼，时命里长告诫里人，敦行孝弟，尽力南亩，毋作非为，以罹刑罚。行乡饮酒礼，使知尊卑贵贱之体，岁终察其所行善恶而旌别之。

其二，为府官者，当平其政令，廉察属官，政治有方，吏民称贤者优加礼遇，纪其善绩。其有闆茸及政病民者，轻则治之以法，重则申闻黜罚。然不得下侵其职，以扰吾民。

其三，布政司官宜宣布德化，考核府州县官能否，询知民风美恶及士习情伪奸弊甚者，具闻鞠之，如所治不公则从按察司纠举。

其四，凡民有犯答杖罪者，县自断决，具实以闻。

其五，犯徒流罪者，县拟其罪，申州若府，以达布政司定拟。

其六，有犯死罪者，县拟其罪，申州若府，以达布政司，布政司达刑部定拟，杂犯者准工赎罪，真犯者奏闻，遣官审决。

其七，凡诸司狱讼，当详审轻重，按律决遭，毋得淹禁。

其八，民间词讼务自下而上，不许越诉。

3、县官的选任

明代县的正印长官——知县绝大多数都是从科举考试出身的。

明代科举考试出身又分作两个层次，即进士出身和举人出身。凡科举考试出身均为“正途”。两个层次出身的人数占知县人数的比例是“进士十三，举贡十七”。

可以说，明代的知县大多数是由举人充任的。

据查万历年间宛平县知县沈榜著《宛署杂记》卷3《职官》载，自永乐至万历十八年，共24任知县，其任职出身资格，22人为举人，1人为岁贡，1人为官生。宛平为京县，其地位职权视其它一般县为重。

可见，明代知县实以举人出身者为主，进士或其它出身者为辅。

明代县官由于出身的不同，晋升的方向也有很大的差别。

洪武年间，朱元璋并不太看重进士出身，晋升往往重政绩而非资格，即使是进士出身的知县也只能慢慢往上升。所以，除官之日，新科进士们便提心吊胆，惟恐发外当知县。

永乐年间，开始了知县直接入升为科道京官的捷径。成化以后，监生及新科进士不得预选科道。嘉靖、万历年间又常令部曹不许改科道。至此科道一职几乎为州县的推官及知县所垄断。

到崇祯年间，新科进士除知县，“受任时，竟以科道自居，谓异日能举劾人，能荣辱。及至守巡司府，竟以科道相待”。

4、为何顾炎武说：明朝亡于县官？

明代县制的弊端也不少，有些弊端还相当严重。

第一，明代县官与县吏设置的比例是极不合理的。

一县之大，县衙官员最多才四人。以四人之力，需应付来自上面六部的“条”和省、府的“块”两个方面的各种指令和检查，需从“钱粮”、“刑名”、“学校”、“风化”、“生产”各方面有效地统治全县几十万人民，事实上是无法胜任的。

所以，县政往往把持在群吏手中，造成行政者无权，有权者非行政决策者的混乱局面。

第二，明代考察县官政绩首列催科，实际上是逼官残民。

当时，全国各县官吏无不“日夜从事，唯急催科”。

把催征列入自己日常行政的首务。

为了完成征派任务，各地知县全然不管百姓死活。本来，有田才有田赋，然而到了明中期，“天下额田已减强半”。所失额田均被官僚绅衿地主利用“飞洒”、“诡寄”等手段侵吞了。额田虽失，田赋却丝毫不能减少，于是，知县又把失额推到农民身上，“州县一年之间，辄破中人百家之产”。

张居正改革，刻意追求田赋的增益，考成法中竟加“带征”一条，

嘉靖至万历年间长期任州县官的李乐便大叫不平，他说：

“天下极冤最枉之事莫如带征钱粮一节，凡知县、知州在任止该清理任内钱粮，任以前自有官在，这官既不清得，如何一并责备后官？行取文书一到，合千上司，俱另具一眼相待，惟恐得罪何人，行取因钱粮不完，上司留着他在。今日则更有可笑，如万历十年官直要他追而上之到万历四五年，也要兼比来，如何做得去！天下只是这几个百姓，百姓只有这些皮肤，前面太宽，后面太紧，直是赶到大坏极乱不可救药便了”。

今人多称赞张居正改革，但张居正改革中的“带征”一项，于情于理于法都是行不通的，这只能是加剧对农民的剥削，激化阶级矛盾。

这些知县，本来没有这么多田却虚报田数，本来没有这么多粮食收获却虚报收获额，上司也不查证核实，竟将虚额作定额，规定农民年年如此纳赋，这些官是获得晋升了，只是苦了百姓。实际上是把百姓逼上绝路、死路，逼民造反。

张居正死后，“条鞭之外又加条鞭，”正赋之外又加“三饷”，各县的名目繁多的摊派更多于正赋，统统征收，纳入考绩。崇祯年间，曾放宽举人出身的知县参与行取科道的竞争，岂料逼民更惨。

明代中后期，知县有缺，也常用县丞主簿佐贰官代署，这些举监出身的县官，为谋正职，一旦掌权，盘剥百姓更利害。

赵南星认为：

“向来府卫州县佐贰首领，见通判以上，皆称老爷，与奴仆无异。”

如能“待乡贡若甲科，待佐领若乡贡，粟监之官亦不得同于吏胥，吏胥之中有卓然自立者，即以正途之礼补之”，就能减少知县以下这一层的官吏对百姓的残害，这当然是一厢情愿而已。

第三，明代县衙的办案是很黑暗的。

官司的胜负往往不决定于是非曲直，而取决于贿赂的多少和权势的大小，平民百姓一涉及官司非家破人亡不可。

首先的花费是写状词，请“讼棍”，不请“讼棍”非败诉不可，因为“讼棍”往往与官府相勾结，他们也缘此发财。故苏淞一带，“讼棍”间流传一句话叫“种肥田不如打瘦官司”。

其次要行贿吏书，并通过吏书之手转而行贿于县官。有明一代，真正为百姓服务，清正廉明，为民请命的县官几乎是没有的。连最负盛名的海瑞也不例外。

海瑞曾作淳安、兴国两任知县，海瑞自己就承认，断疑狱时，如“事在争产业，与其屈小民，宁屈乡宦，以救弊也。”

如事涉封建伦理纲常、政权安危等所谓“争言貌”的案件时，则“与其屈乡宦，宁屈小民，以存体也。”因为“乡宦小民有费贱之别”。

万历年间的内阁首辅申时行也曾规劝地方官说：

“古之良吏，虽以搏击豪强为能，然虑之贵深，发之贵当，譬如缚虎，奈何尝试哉？如其恶非贯盈，法非不赦，亦当委曲调停，以存缙绅之体”。

申时行是叫各地知县公开维护地主阶级利益，公开撕下“公正司法”的面纱。

县里关押囚徒的监狱就更加黑暗。

囚徒一经入监，生死大权就完全操纵在县官和狱卒手上。县官和狱吏也借此敲榨囚徒家属。他们敲榨勒索的手法也是很多的。

如万历年间的李乐就曾目击乌程县知县蒋某惩处犯人一律饿死，不用审讯，真是糊涂官办糊涂案。各地狱卒索赂手法繁多，如无事先行贿，犯人即便答杖等最轻的刑罚也死。

第四，明代管治县衙的“婆婆”也实在太多了。

既有中央六部寺院直接插手地方政务的“条”，也有省、府作为县顶头上司的“块”，复有不断来自中央的各类御史的“钦差大臣”。多头领导不是好事，而是坏事。

府是县的顶头上司，府不仅掌管着县官的考核，而且掌管着县的钱粮、刑名等方方面面，故明朝人吕坤《实政录·知府之职》称：

“府，非州非县，而非县之政，无一不与相干。府官，非知州知县，而知州知县之事，无一不与相同。是知府一身，州县之领袖，而知州知县之总督也。”

由此，知县最惧怕的上级也正是知府。

海瑞曾说：

“县百事统于府，旧例，小有故必参谒。”

也就是说，知县往往置政事于不顾，有空就去巴结知府。知府受贿也往往是知县向上司行贿总量中的三分之一。

每逢朝觐年，淳安县照例科派240两银作行贿用，其中90两用作行贿府官吏的。但是，县除了直接隶属于府外，明代还有许多条条是直接插到县里的。

省里藩臬二司就分别设有分守道与分巡道跨越府级行政而直接干预县级行政。分巡道之设始于洪武十五年(1382年)，朱元璋“恐守令贪鄙不法，故于直隶府州县设巡按御史，”而直隶以外，“从按察司官处分”。

各县的分巡分守道又干了些什么？

弘治年间定，“布按二司分巡、分管官，每年春二月出巡，七月中回司，务要遍历所属。”分巡道掌“凡贪官污吏，蠢政害民，及一切兴利除害之事”。分守道掌“派管粮储、屯田、清军、驿传、水利、抚民等事”。

县的行政除府、分巡、分守二道干预外，又有巡按御史干预之。

巡按御史直接干预县级行政的政治、军事、司法、税收、管财、教育、风俗等一切，且举劾尤专。由此，从明中期开始，巡按御史权力凌驾于分巡、分守二道之上，被县官视为太上皇。

除府，分巡、分守二道，巡按御史外，明政府还常常派遣巡抚，巡历府、州、县。

对县级行政干预也甚大。

此外，还往往有什么清军御史、巡盐御史、巡关御史、巡茶御史、提学御史等等，这些出巡官员莫不是以钦差身份出现，各府、州、县官莫不亲自迎送，亲自招待，视作上宾。

这些杂七杂八的御史，不要说地方上的州县官弄不清他们的身份职权，有时连中央要员也弄不清楚。

作为州县地方小官，在弄不清其来头身份职权时，反正是来自上级、来自中央，当然会竭尽所能去巴结、招待。由此可见，管县的“婆婆”实在太多了。

第五、明代驿递制度对县行政也有不良影响。

王夫之曾分析说：

过往官吏，“水则掳船，陆则派夫，县不给，则委之殷实，委之行户，已而全委之里甲。孰为作此俑者，流毒无穷？则何如加赋之犹有定额也！驿递之外，莫如公费。且若皇华衔命，监司巡行，宾客经过，节序宴会，相为酬酢。宾与考课，必有供奖，廨宇桥路，必时修理，下逮奥皂犒赐，孤贫拯给，皆人情物理不可废之需。无故统天下而作贫苦无聊之态，实则不能废而听吏横取之民。”

在这些过往的公差官吏中还常常掺有冒牌货。

因为，明中后期官符印信往往是“有发出，无缴入。士绅递相假，一纸洗补数回”。

这些假差官，各地县官也得一一接待，恭恭敬敬，真是天大笑话。

更有甚者是出巡官吏的敲榨竟然是《大明律》中允许的。

《明律》卷12《礼律二》“公差人员欺凌长官”条载：

“凡公差人员在外不循礼法，欺凌守卫官及知府知州者，杖六十。”

清末刑部尚书薛允升对此曾有解释：

讲公差人员不讲官员，是指吏员和随从；提惩罚欺凌知府知州而不提知县，是“以其任偏职下，所差之人，终有公事，在其地方，而所犯欺凌犹是小过，故略之耳”。

其实，薛允升的解释有所回避。《明律》允许公差人员欺凌知县就是允许他们在县里肆意盘剥，因为那里正是钱财聚敛的根本所在。

到了明季，不少有识之士已意识到，县制的弊端不除将直接危害到国家政权的存亡。

如天启年间吏部尚书赵南星说：

“救时要务事，除四害为急，何谓四害？一日干进之害，二日倾危之害，三日守令之害，四日乡官之害。”

其中二害就是指县制的，并说：“除此四害，仕路庶几可清，民生庶几可疗矣。”

赵南星还说：“臣处闾阎三十年，习见有司贪酷者甚多，”“以致豺狼满地，小民愁苦无聊，起而为盗，”

“故今日之忧不在建夷，不在安奢，而在郡县之内”，发出了救危图存的呼声。

可惜，绝大多数的官吏仍昏昏然，继续沿着老路走下去，终于酿成了明末农民大起义，埋葬了明王朝。

（正文完）

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