从中国历代行政层级演变着眼，探讨建制市未来走向

中国的建制市，未来路在何方？

谈这个话题前，需要了解一个事实：中国地方行政层级一步步演变为省-地(郡)-县三级区划，经历了一个相当漫长的过程。

中国历史上最基层的行政层级——县级政区(乡镇级设置政区始于近现代)，始于春秋战国时期。当时由于各诸侯国地域范围普遍偏小，故当时县级政区便是各个诸侯国下辖的一级政区。

秦统一六国后，由于县级政区数量激增，由中央直接管辖县级政区难以实现有效管理，故秦统一六国后，随着郡县制的推广，介于中央和县级政区之间的缓冲型政区——郡级政区，应运而生。郡的规模相当于今天的直辖市和地级市。

此后随着我国疆域不断扩张，郡级政区的数量也随之呈几何数级增长。在这种情况下，随着郡级政区数量激增，由中央直接管辖郡级政区也难以实现有效管理，故出于有效管理的需要，介于中央和郡级政区之间的缓冲型政区——省级政区，应运而生。两汉时期，出现了介于中央和郡级政区之间的十三州部和司隶校尉辖地。这种形态的派出机构的出现，便是省级政区的雏形。但是十三州部和司隶校尉，归根到底依然只是介于中央和郡级政区之间的派出机构，始终未能演变为正式的一级政区。一直到元代，中书省辖地、10个行中书省(简称行省)和宣政院辖地的出现，省级政区才得以正式成型，并延续至今。

了解完中国地方行政层级的演变，再回归正题。

当代中国大陆的建制市，基本都是广域建制市。不过，随着时代的发展，广域建制市的弊端愈发明显。

以南京、广州、武汉三个已实现全域设区的三位区号省会城市为例：

南京分为主城区、近郊区和远郊县。其中玄武、秦淮、建邺、鼓楼4区为主城区，雨花台、栖霞2区为近郊区，江宁、浦口、六合、溧水、高淳5区为远郊县。

广州分为主城区、近郊区和远郊县。其中越秀、荔湾、海珠、天河4区为主城区，白云、黄埔2区为近郊区，番禺、花都、南沙、增城、从化5区为远郊县。

武汉分为主城区、近郊区和远郊县。其中江岸、江汉、硚口、汉阳、武昌5区为主城区，洪山、青山2区为近郊区，东西湖、蔡甸、江夏、黄陂、新洲、汉南6区为远郊县。

但是纵观这三个广域型建制市的区县版图，它们都有一个共同的缺点：主城区和近郊区的陆域面积总和占整个建制市的比例非常低，反倒是远郊县，占整个建制市的比例非常高，甚至存在“某一个远郊县的陆域面积相当于其所属建制市的主城区和近郊区的陆域面积总和”这种情况，以至于这种“市”名不副实。

不仅如此，主城区和近郊区陆域面积占整个建制市的比例极低，却占据了整个建制市绝大部分的人口和资源；而远郊区县陆域面积占整个建制市的比例非常高，其发展却长期滞后。

类似情况在其他广域建制市中也普遍存在，甚至比南京、广州和武汉还要严重得多。尤其以上海为最甚：1958年以后的省级上海建制市，由于兼并了江苏10个县，导致整个上海建制市的面积便一下子变大了10倍。因此，1958年以后的省级上海建制市，名义上是“上海市”，实际上是一个以上海为省会的小型省份。但是，这10个远郊县并没有因为跟着上海，得到经济飞速发展。上海的城市发展水平在全世界都走在前列，但是10个从江苏兼并而来的远郊县，却一个个都费拉不堪。

那么问题来了：诸如北京、天津、上海、南京、广州、武汉等“广域型建制市”，其形态难道一开始就是像今天这样的么？！其实未必！

中国第一个建制市是1921年设立的广州市，当时的广州市是一个非广域型建制市。此后一直到1958年，中国各级建制市的规模都相当小，从未出现过广域建制市。

省、郡两级广域建制市是市管县体制的产物。这两种建制市的出现，始于1958年上海兼并江苏10县，在1983年市管县体制全面推广时达到极盛。

将省、郡两级广域建制市加以推广，并将这两种广域建制市和真正意义上的“城市”划等号，其弊端相当明显，且严重不利于良性城市化：

第一，同时存在直辖市、地级市、县级市3种级别的市，混淆概念，地级市代管县级市的“市套市”现象更是离谱至极。

以中国内地55个省、郡两级“沿海”建制市为例，这其中真正的“沿海城市”(中心城市(主城区+近郊区)靠海，又称“滨海城市”)寥寥无几，剩下的大部分“沿海”建制市，如上海、天津、广州、杭州、福州等，实质上都是由某个“内陆”(非沿海)城市为中心城区(主城区+近郊区)并以该“内陆”(非沿海)城市命名的建制市，因为建制市靠海就被称为“沿海城市”，名不副实。

第二，广域建制市市管县体制蒙蔽了单个城市的真实面目。

比如：苏州市城市规模比南京市小得多，但是整个郡级(地级)苏州建制市的经济总量却比郡级(地级)南京建制市高。很多人会奇怪，明明郡级(地级)南京建制市的经济总量低于郡级(地级)苏州建制市强，但为什么南京的城市规模却比苏州大呢？因为郡级(地级)苏州建制市经济强的是其所辖的县级市，比如昆山市、常熟市、张家港市、太仓市的经济总量排名全国百强县前几名，比全国一大半地级市都要强，而苏州市中心城区(姑苏区、虎丘区、吴中区、相城区)的城市规模却比南京差得远。

还有就是每年网上炒作得十分火热的《一二三四五线城市排名》，这里面有不少城市是所谓的广域建制市(其中绝大多数包括了县级市和县)，甚至很多是地区和民族自治州。显然，这根本不是真正意义上的城市排名，而是省、郡两级广域建制市的排名，名不副实。

第三，将省、郡两级广域建制市中心城区分割成多个市辖区，容易引发大规模撤县设区，导致大量远郊县被纳入市辖区部分。

远郊县在演变为市辖区以前拥有一定自主权，但是演变为市辖区以后，就再也没有了任何的自主权，完全沦为了主城区和近郊区的附庸。

大规模撤县设区将导致同一个建制市内地形条件相仿的区域发展极端不平衡：主城区和近郊区陆域面积占整个建制市的比例极低，却占据了整个建制市绝大部分的人口和资源；而远郊区县陆域面积占整个建制市的比例非常高，其发展却长期滞后。

这种现象严重挫伤了中小县域的积极性，将建制市的绝大多数人口和资源高度集中于中心城区，隐患非常大。

个人认为，应当对各级政区进行进一步规范，从而使中国建制市回归正轨。具体如下：

一、省级政区

1.省、特别行政区不变，省级民族自治区改为民族自治州。

2.直辖市

(1)首都所在广域直辖市撤销，中心城区(主城区+近郊区)合并为首都直辖区，属中央直辖，远郊区县划归周边省份；

(2)以海南省(全国陆域面积最小的省)陆域面积为衡量标准，将除首都以外其他所有广域直辖市和广域地级计划单列市(如青岛)分为两类：陆域面积高于海南的，直接改为省；陆域面积低于海南的，在就近兼并邻省部分市县的基础上改为省。

二、郡级(地级)政区

1.民族自治州改为民族自治郡，其辖区不变；

2.其余所有郡级(地级)政区全部就地解散，省级行政中心(省会/省级民族自治区首府)所在地级市中心城区(主城区+近郊区)析出成立省直辖市，其余部分(含省级行政中心(省会/省级民族自治区首府)所在地级市远郊县)分为若干个郡(含民族自治郡)，每个省级政区最多下辖9个郡，每个郡(含民族自治郡)最多下辖26个县级政区(郡辖市(含郡首府所在地)/县/民族自治县)。

3.除首都以外其他所有广域直辖市和部分广域地级计划单列市扩张并改为省以后，中心城区(主城区+近郊区)析出成立省直辖市，其余部分(含省级行政中心(省会/省级民族自治区首府)所在地级市远郊县)分为若干个郡(含民族自治郡)，每个郡(含民族自治郡)下辖若干个县级政区(郡辖市(含郡首府所在地)/县/民族自治县)。

三、县级政区

1.以澳门城市建成区面积占比为衡量标准(澳门城市建成区面积占澳门特别行政区域面积的比例为56.4％，是全国除台湾省外唯一符合适域市标准的城市)，将全国各省除省级行政中心(省会/省级民族自治区首府)所在地以外其余所有县级政区分为以下3类：

(1)城市建成区面积占比超过50%的，为郡辖市；

(2)城市建成区面积占比低于50%且城市建成区相对分散的，为郡辖县；

(3)城市建成区面积占比低于50%但城市建成区相对密集的，城市建成区析出设郡辖市，其余部分组建新的郡辖县。

2.民族自治县不变。

四、基层(乡镇级)政区

1.在第三大条(县级政区)的基础上，以澳门城市建成区面积占比为衡量标准，将全国所有基层(乡镇级)政区分为以下3类：

(1)城镇建成区面积占比超过50%的，为县辖镇；

(2)城镇建成区面积占比低于50%且城市建成区相对分散的，为县辖乡；

(3)城镇建成区面积占比低于50%但城市建成区相对密集的，城市建成区析出设县辖镇，其余部分组建新的县辖乡。

2.民族乡不变。

五、市辖区：所有建制市一概不设市辖区。

六、各地车牌号开头

1.各地车牌号开头由省级政区简称+字母改为省级政区简称+数字(0-9)+字母(A-Z)。0代表省会所在地或省级民族自治地方首府所在地，1-9代表省辖郡，字母A-Z代表省辖郡下辖之市县(其中0代表郡首府所在地)。

2.出于规范车牌号的需要，每个省级政区最多下辖9个郡(含民族自治郡)，每个郡级政区下辖26个郡辖市和县(含民族自治县)。

3.云南省少数民族众多，郡级民族自治地方数量超过5个，共辖1个省直辖市(省会昆明)、7个普通行政郡和7个民族自治郡(迪庆藏族自治州一分为二，维西县划归云南怒江州，其余部分划归四川甘孜州，故不予以统计)，故出于特殊情况，云南省各地车牌号开头调整为：

滇0-昆明直辖市(省直辖市、省会所在地)

滇1-曲靖郡(原曲靖广域地级市+原昆明广域地级市部分县份)+德宏傣族景颇族自治郡(原德宏傣族景颇族自治州)

滇2-玉溪郡(原玉溪广域地级市+原昆明广域地级市部分县份)+怒江傈僳族自治郡(原怒江傈僳族自治州+原迪庆藏族自治州维西傈僳族自治县)

滇3-昭通郡(原昭通广域地级市)+大理白族自治郡(原大理白族自治州)

滇4-保山郡(原保山广域地级市)+楚雄彝族自治郡(原楚雄彝族自治州)

滇5-丽江郡(原丽江广域地级市)+红河哈尼族彝族自治郡(原红河哈尼族彝族自治州)

滇6-普洱郡(原普洱广域地级市)+文山壮族苗族自治郡(原文山壮族苗族自治州)

滇7-临沧郡(原临沧广域地级市)+西双版纳傣族自治郡(原西双版纳傣族自治州)

按上述构想，全国下辖1个首都直辖区、2个特别行政区和若干个省、民族自治州；每个省、民族自治州下辖1个省直辖市(省会所在地)/自治州直辖市(首府所在地)和若干个郡(含民族自治郡)，每个郡下辖若干个郡辖市和县(含民族自治县)。

按上述构想，建制市分为中央直辖市(首都直辖区)、省直辖市(各省省会和省级民族自治地方首府所在地)和郡辖市3类，所有建制市全部为地域型建制市(非广域型建制市)，仅管理城市主城区和近郊区，完全与国际惯例接轨。

按上述构想，我国的省相当于法国的大区，“郡”相当于法国、越南等国的小省。以越南为例，小省制在天花板上面就定死了省会的规模，根本上让省会与直辖市有了本质的区别，省会基本没有可能与直辖市产生竞争关系。而根据本文设计的新版中国地方行政层级，所有的建制市规模在天花板上都将被定死，根本上使所有的建制市均无本质差别。

上述构想将实现市县平级，有利于通过以增加大城市数量的模式取代超特大城市撤县设区扩容的模式实现良性城市化和超特大城市瘦身，使全国各类建制市功能更加完善，布局更加合理，为各类建制市可持续发展提供支持。

对此，你们怎么看呢？