杨坚锐意改革官制，确立三省六部制，修订开皇律，集南北朝之大成

开皇元年（581年）二月，在开国典礼上，杨坚宣布了新政府的组成名单，最引人注目的并不是什么人当了什么官，而是政府首脑分别变成了尚书省、门下省、内史省和尚书省所属的六部长官，这就意味着北周时代实行的六官制度被彻底废除。

杨坚本身就出身于北周时代，使用现成的官制不是更省事吗？为什么偏偏要废旧立新呢?其实这是一场迫在眉睫的改革。

当年宇文泰虽然率领六镇军马崛起于关中，但其实力还是难以与山东的高欢相比，在文化上更是难以和自居正统文化地位的南朝相抗衡，而且内部还有需要巩固皇权的皇帝，有不一定支持他的各路军将。

宇文泰深知自己如果想要和山东、南朝形成鼎力之势，除了整军务农之外，在文化上还要独树一帜，作为维系内部团结和抗衡外敌的精神支柱，前文我们说到的服舆改革就是其中一个举措。为此，宇文泰让谋臣苏绰、卢辩等人进一步祭起复古大旗，利用关中地区的文化背景，以周朝制度为正朔，想要压过山东和南朝。

宇文泰还模仿《周礼》建立了六官制度。六官制度就是指中央设立大宰冢（天官）、大司徒（地官）、大宗伯（春官）、大司马（夏官）、大司寇（秋官）和大司空（冬官）六位长官，分掌各类政务，由大宰冢总领，进而为宇文泰把持西魏朝政提供了强有力的制度保障。

但是宇文泰或许没有想到，周朝官制是建立在分封诸国的基础之上，这与宇文泰谋求中央集权的理念相违背，虽然宇文泰严防大权旁落，规定了六官制度仅适用于部分中央机构，但既然是制度就肯定会有连锁反应，不可能以人的意志为转移。

因此宇文泰规定，凡是不利于宇文氏集团者，则根据需要杂行胡汉旧制，也就是《周书·卢辩传》提到的“于时虽行《周礼》，其内外众职，又兼用秦汉等官”。

也就是说，宇文泰制定的六官制度是断章取义为现实政治服务的产物，史学四大家之一的陈寅恪先生评论北周六官制度是虚饰周官旧文以适鲜卑野俗，非驴非马，借用欺笼一时之人心。六官制度本质是出于权宜之计而东拼西凑的制度，实行不久就难以为继。大宰冢总揽大权这项规定造成了权臣专政的恶果，宇文护就是最好的例子。

所以周武帝诛杀宇文护后，大宰冢这个官职就不再统领五府，其下属的御正大夫、纳言大夫以及大宗伯下属的内史大夫都直接听命于皇帝，这是六官制度的一个重要变化。

后来周宣帝设置大前疑、大右弼、大左辅和大后丞四个辅官，目的也是分散相权，使其互相制约。需要指出的是，这些变化都已经具有后来三省六部制的影子，只是还没有冲破六官体制的框架。

宇文泰虽然是军功起家，但是北周政权建立后，当年那种军事立国的特定环境已发生变化，军政体制已经不再适用，更何况有了北齐制度作为参照，北周的官制更显得低级和不伦不类，所以被杨坚抛弃是历史发展的必然。

杨坚是从宇文护时代过来的人，对于六官制度的弊病有深刻的体会，因此改革六官制度就是杨坚建立隋朝后，必须要做的事情。杨坚参照北齐制度，同时吸收南北朝三省制的优点，加以整顿和精简，使其更加整齐规范，以适应新王朝的整体运转。

经过杨坚的一系列改革和调整，新的官制为三省六部制，其中尚书省是除了三省之外的朝廷行政机构，置尚书令一人，左、右仆射二人为正副长官。

不过后来由于尚书令位高权重，对皇权容易形成掣肘，所以除了后来隋炀帝杨广在位时，杨素短暂担任过这一职务之外，隋唐两代尚书令这个职位都是虚设不实授，因此左右仆射就是尚书省的实际负责人，其中以左仆射为大，下设吏部、礼部、兵部、都官、度之和工部六个部门，每个部门设尚书一名，是本部门的负责人，左、右仆射和六部尚书统称为八座，共同构成尚书省的领导核心。

门下省主要掌管封驳，百官奏事或者颁布诏令必须经过门下省审核，不合乎规矩的可以驳回，因此门下省是皇帝、内史和尚书省之间承上启下的桥梁。

门下省设纳言二人，给事黄门侍郎四人，为正、副长官，下设录事、通事令史各六人，杨坚将南北朝时期存在的掌管皇宫内侍工作的集书省并入门下省，等于门下省在隋朝也能统领城门、尚食、尚药、符玺、御府、殿内等六局，依旧担负内侍工作。

内史省（后改称中书省）主要负责制定诏令，设置监、令各一人，侍郎四人，为内史省的正、副长官。下设舍人八人，通事舍人十六人，分别掌管具体事务。

此外，还有秘书省主管国家经籍图书与天文历法；内侍省掌管宫内事务，与尚书、门下、内史并为五省，但具体负责国家行政事务的是三省六部。

值得一提的是，三省制实现了宰相制度的重大变革，三省的负责人在秦汉时代都是为皇帝服务的官员，曹魏时期尚书、中书省发展成为独立的机构，门下省大约也在西晋时成立。

经过长期的发展演变，尚书省成为国家政务的执行机关，而中书、门下省则成为皇帝与大臣之间连接政务事宜的主要机构。到了南北朝时期，国家机器只有通过三省才能运转。

杨坚就是在上述这个基础上，对三省制加以完善和整合，宰相由三省长官共同担任，与之对应的则是废除三公府及其僚属，让三公变成荣誉官职，这样宰相就不再只是对皇帝负责的百官之首，而是中央最高部门的代表，领导机构宰相化完全取代秦汉以来的个人开府的宰相制，让“宰相”制度化，以防止个人专权局面的再次发生。

除了三省六部之外，皇帝还可以任命其他官员参与朝政，纵观隋朝一代的高层主政者，基本上都是由三省六部、军事部门负责人和皇帝任命的其他官员组成。

杨坚经过官制改革后，形成了国家管理体制在两个层次上的运转。国家政务的决策层，在皇帝的直接领导下，宰相班子成员共同商议决定国家的大政方针，由中书令草拟诏令，经过门下省审核，如果发现有不妥之处予以封驳，否则由皇帝最后批准后，交给尚书省分发所属部门施行。

中书和门下两省位于宫中中华殿的东西两侧，宰相商议国家机密大事，当然应该在宫内，地点设在门下省。唐朝建立后，将宰相商议大事的地方称为“政事堂”，日常议事一起办公，因此还出现过合并中书、门下职务的情况，可以说宰相集体决策的制度日趋完善。

当然，如果从所管辖的部门和事务来看，尚书省似乎权力最大，而且新王朝建立伊始百废待兴，皇帝很多时候日理万机，亲自过问各种事物，容易让人产生一种尚书省居于三省主导地位的错觉。事实上，根据《隋书·礼仪》的记载，我们可以看出并不是这么回事。

周武帝时，百官燕会，并带刀升座。至开皇初，因袭旧式，朝服登殿，亦不解焉。十二年，因蔡征上事，始制凡朝会应登殿坐者，剑履俱脱。在不坐者，敕召奏事及须升殿，亦就席解剑，乃登。纳言、黄门、内史令、侍郎、舍人，既夹侍之官，则不脱。其剑皆真刃，非假······又准晋咸康元年定令故事······唯侍臣带剑上殿。

这段记载至少说明了两个问题，第一个是三省之中，中书和门下两省与皇帝的关系更加亲密。当创建国家体制工作告一段落时，随着日常事务逐渐走上正轨，中书和门下省的作用就越来越重要，而尚书省就不一定是宰相班子成员了。

因此，杨坚改革宰相制度的根本原则，是尽量将决策与施政分离，使宰相成为一个决策群体，这也就决定了宰相是皇帝的辅臣，而且随着皇帝任命的其他官员参与朝政事务的机会越来越多，以及尚书省在决策层面中的作用逐渐降低，领导机构宰相决策的特点就更加清晰起来，更何况当时中书和门下官员依旧保留浓厚的皇帝侍从色彩，表明三省制仍处于进一步的完善过程中。

第二个是政务执行的层次清晰化，在大政方针决定后，便交给具体部门去执行，杨坚经过官制改革后，除了三省六部之外，还有太常、光禄、卫尉、宗正、太仆、大理、鸿胪、司农、太府九寺和都水台、国子寺、将作寺等。九寺并置卿、少卿各一人为主官，下辖各种专职行政部门，叫作“署”。

杨坚改革官制之前，三公主持政务，九卿在其领导下负责具体执行。改革之后新的宰相固然完全取代了过去的三公，但是行政机构依然庞大，甚至出现了尚书省和九寺并立的局面。对于怎样解决这个问题，意见并不统一，杨坚改革官制的注意力大部分集中在宰相制度上，无暇顾及机构并立的问题，随着时间的推移，就出现了分工不清的弊端。

问题的凸显引起了杨坚的注意，并着手进行解决。当时杨坚的指导思想是着重突出三省的作用，加强中央集权，于是并省诸寺的办法应运而生。

开皇三年（583年）四月，杨坚下诏首先废除了光禄寺和都水台，将这两个部门并入了司农，废卫尉并入太常尚书省，废鸿胪并入太常。

但是裁撤机构不能从根本上解决问题，只能是将责任更加明确化，尽量将责任落实到一个部门，但分工问题却不能一下子解决，于是在开皇十二年（592年）又重新设置光禄、卫尉和鸿胪三寺，第二年都水台也恢复设置，一切又都恢复原状。综观杨坚在位时期，并没能很好地解决诸寺与六部之间分工不明确的问题。

不过以今日视角来看，杨坚改革官制之后实行的三省六部制，是一个承前启后的制度，不仅奠定了隋朝的运转基础，而且奠定了此后唐宋元明清各个朝代的中央政治体制的基本框架。虽然后来朱元璋废除了宰相制度，但其确立的辅臣制度依旧没有摆脱杨坚确立的这个框架，影响极其深远。

在杨坚之后，三省制度的变化，主要是针对三省建制的完善、平衡以及行政部门之间的关系。隋炀帝杨广即位后，继承了杨坚的“依汉、魏制度”的总体方针，但又在杨坚时代的基础上对其加以细化和改进。

其中较为重要的是，将门下省的城门、殿内、尚食、尚药和御府五个局分出，合并从太仆分出的车府、骅骝等署，设立了殿内省；从内史省中将通事舍人独立出来，设立揭者台，完成受诏慰劳，出使宣慰、持节察授和申奏冤案的任务。

这两项改进等于除去了门下省的侍从与内史省的出使宣慰等事务，让门下省更加专职于诏令制定等本职工作。

另外，将光禄以下八寺卿的品级降为从三品，低于六部尚书，明确了两者之间在行政上的上下关系，进而朝着六部掌管政令、各寺负责具体实行的方向推进，后来无论是隋炀帝杨广还是唐朝建立后，凡是对三省六部制的改进和完善，都是在杨坚这个基础之上进行的。

随着三省六部制的确立，杨坚在隋朝建立之初，完成了对北周官制的改革，接下来他所要做的就是制定适应新王朝运转的律令法规。在这个问题上，杨坚相比于改革官制是比较得心应手的，因为很多年前他曾经专门钻研过此类事务。

杨坚担任北周南兖州总管时，周武帝编修《刑书要制》，希望用重典整治北齐旧境，他对周武帝的做法就很不以为然。杨坚认为“人之主所为也，感天地，动鬼神，而《象经》多纠法，将何以致之？”

在杨坚的心中，法律是国家的根本，国家与社会的管理必须在法制化的轨道上行进，这大概是杨坚最早对北周政权进行的反思，所以杨坚研究了古往今来的大量法律文献和成文律令，让他对于一个国家应该有什么样的法律，有了一个初步的认识。

杨坚登上权力顶峰，尤其是创建隋朝之后，一直在努力建立崭新的国家制度和法律，让自己的王朝在正确的轨道上快速前行。

隋朝建立后，杨坚在改革官制的同时，命令高颖、杨素等人制定新律法《开皇律》。当然，开展这项工作的不可能仅仅是高颖和杨素两个人，《隋书·裴政传》记载：“（裴）政采魏、晋刑典，下至齐、梁，沿革轻重，取其折中。同撰著者十有余人，凡疑滞不通，皆取决于政。”

由此可知，《开皇律》兼收博采南北各代法律的优点，主要以河清三年（564年）制定的北齐律为样本拣选改进而成，共有名例、卫禁、职制、户婚、厩库、擅兴、贼盗、斗讼、诈伪、杂律、捕亡、断狱十二篇。

这十二篇律法直接承袭北齐律，篇目也大体沿袭北齐的律名，最主要的改动是根据律文性质归类排列，注重法律的内在联系，使其明了有序。

例如将原置于第五的《违制》改名为《职制》调到第三，与《卫禁》上下衔接；将原来在《断捕》之后的《毁损》《厩牧》和《杂》三篇调到了《断捕》之前，目的是将实体法放在一起。又如调整篇目内容，将损坏财物惩罚条例的《毁损》大体并入《杂律》，将诉讼与审判规定的《捕狱》拆分为《捕亡》和《断狱》。

总体来看，杨坚的目的是让新法具有法律总则、实体法和程序法等分类，在某种程度上也表明隋朝比前朝的立法技术更加成熟。

除了上述特点之外，隋朝法律的一个最为突出的特点，在于加强君主集权制，维护上层贵族利益，这种倾向性主要体现在“十恶”和“八议”的规定。

北周和北齐对于特别严重的犯罪均有专门规定，北周看重的是恶逆、不道、大不敬、不孝、不义以及内乱之罪，北齐则列重罪十条。杨坚制定的《开皇律》直接继承了北齐律，在其基础上参酌增删，创设了“十恶”之制，一定程度上反映了杨坚重整社会秩序、大力加强中央集权的意图。

将儒家礼教法律化的同时，给予官僚贵族相当的法律特权，也就是所谓议亲、议故、议贤、议能、议功、议贵、议勤和议宾的“八议”规定。据《隋书·刑法》记载：“其在八议之科，及官品第七以上犯罪，皆例减一等。其品第九以上犯者，听赎······贵励带之书，不当徒罚，广轩免之荫，旁及诸亲。”

这表明对于身份性贵族和受教育的士人，其法律适用不同于一般庶民，因此《开皇律》的性质就更加清晰。

在刑名方面，杨坚同样对前代法律进行了大刀阔斧的改革，《开皇律》规定刑名分为五种，共计死刑、流刑、徒刑、身体刑四大类。

死刑分为斩和绞两种，绞刑可以全尸，所以比斩刑轻。流刑有流放一千里、一千五百里，两千里三等，还要依据罪行在流放地服役两年、两年半和三年，服刑时加仗一百、一百三十和一百六十。徒刑分为一年、一年半、两年半和三至五年不等。不过，上述三种刑罚在杨坚在位时期，可以在官府“居作”执行，也可以“配为庶卒”，到了开皇十三年（593年）原则上改为充军和配防。

身体刑分为“仗刑”和“笞刑”两种，杖刑从六十到一百五不等，每等加十下；笞刑分为五等，从十到五十，每等加十下。

《开皇律》的框架结构，主要取自北齐律法，这是因为北齐律“法令明审，科条简要”，但是在具体规定上，也吸收了不少北周律令条文。在杨坚的全面主持下，《开皇律》当年就编撰完成，杨坚下诏在全国颁行，但是这么短的时间就编制完一部在全国范围内执行的法律，纰漏之处在所难免。更主要的是，隋朝是承袭北周、北齐动荡之后的朝代，《开皇律》中依旧保留了不少前代苛刻的规定，所以新律实行不久，就出现了不少问题。

开皇三年（583年）的一天，杨坚在批阅刑部奏文时，看到断狱数目在数万件之上，这一数字深深震撼着杨坚，他马上意识到这不是因为犯罪增多所致，而是由于前代的苛刻律法尚未完全除尽所致，而新律又过于严密，让人不经意间就会触碰禁忌。

杨坚经过慎重的思考后，找来时任纳言、民部尚书的苏威及礼部尚书牛弘，命令他们主持修改律法，这就是二次修改《开皇律》的由来。

从杨坚的初衷可以看出，二次修改《开皇律》的重点，在于进一步贯彻杨坚颁布的诏书中关于律法的指示原则：“以轻代重，化死为生······杂格严科，并宜除削。”

需要说明的是，杨坚的意图是对具体规定的删改和修订，而不是对整部《开皇律》原则框架的修改。经过认真修改，删除了八十一条死罪，一百五十四条流罪，千余条徙仗，共计删除了三分之二的条文，仅保留了五百条。此后，随着社会的发展以及现实的需要，还曾对个别条文进行了修改，但《开皇律》至此算是宣告 定型。

《开皇律》的颁行是隋朝建立后刑法的一次大改革，杨坚本人也十分重视司法审判，将执法公正作为政治清明的保证，并且常抓不懈。开皇年间杨坚经常亲自审理案件，特别是在秋季判决犯人之前，他多次亲自察看案卷，防止出现冤假错案。

对于这一点，时任国子博士何妥以其亲眼所见，称赞杨坚是“留心诉讼，爱人如子，每应决狱，无不询访群公，刑之不滥，君之明也”。

杨坚的这种行为在当时无疑起到了很大的表率作用，同时也给主管司法的官员以极大的压力，警策他们要认真执法、秉公执法。但杨坚作为皇帝具有无上的权力，所以也有不顾该法律规定任性断案的时候，因此受到后人很多的非议。

但是这个问题我们应该放在封建社会的大背景下去看，帝制时代就是皇权无限，要求一位拥有立法、执法权力的皇帝，去遵守他制定的法律，这本身就不现实，如果没有这个皇帝，连法律都不存在，怎么可能会完全遵守呢？这是无视帝制时代君权至上的基本原理。

如果我们仔细梳理，就会发现杨坚滥加处罚的对象，主要是针对官吏，目的其实是巩固皇权，所以他的行为并没有破坏法律在国家运转中应起的作用，这一点从他的儿子隋炀帝杨广即位后便滥施刑法就可以对比出来。

从本质上看，杨坚主持制定的《开皇律》虽然是新王朝整体运转的司法保障，但体现了君权至上的思想，例如《开皇律》所表现出来的比律论罪原则方面。

以往杨坚大幅度删减律条的做法经常受到称赞，其实无论条文的多与否，与法律性质并无必然联系，条文过于简单反而会造成定罪条文的真空，当这种情况出现时，《开皇律》规定可以比引类似的律文来定罪。

从上述角度来看，罪行不确定固然有利于君主操纵法律，但是它也给官吏玩弄法律于股掌之间打开了方便之门，造成官僚个人分享国家权力的后果。

但是，那个时代毕竟是君权至上的时代，对于热衷于集权的人，政治权力的诱惑会让其失去政治远见，不懂得政治权力必须通过制度与法律权威来保障，当政治权力肆意践踏法律时，在帝制时代其实也是在践踏自己。

值得一提的是，《开皇律》的篇目，从第一到第九都是关于各级政府职官的规定，已经占了整个律法的三分之一篇幅，从第十三篇之后，大体依次为吏、兵、礼、度支、都官等各部的有关规定，完全是政府六部二十四司及寺卿部门的办事章程，这是整个《开皇律》的核心部分。

虽然法令中也有一部分民法方面的内容，但是对于个人、财产、交易等，是从公法的角度，也就是国家对社会的控制和维护国家政权安定为出发点，纳入严格的等级与身份体制之内，而不是去规定并保护社会成员相互之间的各种关系以及民事权利。

事实上，整个法律就是自上而下的纵向统治关系，而不是横向的社会关系，个人的权力必须服从于宗族关系，进而扩展到国家社会。在这种法律制度下，司法的运转必然是逐渐衰退，通过分析《开皇律》，我们可以看出，隋朝的律法本质上反映了上层统治者力图通过政治权力重新整合并控制长期分裂的社会、加强中央集权的目标，同时客观上固定了此后中国历史政治发展的方向。