宋太祖登基以来为避免重蹈前朝覆辙，采用收精兵、削实权、制钱谷等措施将皇权加强到了前所未有的高度，地方对中央的威胁在宋代基本解决了。

但是在制度设计上让各方势力互相制衡也必将带来各个机构相互掣肘，行政效率低下的问题。

北宋官僚机构的膨胀恰如煮汤时盐多了放水，水多了放盐的恶性循环，“官既众，事益繁，增将吏之衙参，添簿书之抓滞。”

到了神宗一朝，冗官、冗兵、冗费的情况已经到了一个相当严重的地步，“天下文碟，有经五七岁不为裁决者”。

故而有了王安石主导的熙宁变法和宋神宗主导的元丰改制，本文重点不在熙宁变法所以先按下不表。

元丰改制的内容主要有两条，一是改革官阶制度，二是恢复三省六部制，而外制官——包括知制诰、直舍人院等舍人院官员，由于其上级部门中书门下与三省机构重叠被撤销，故其职事也随之发生变化。

一、唐宋时期的两制官

唐宋时期的两制官是封建君主专制制度下，皇权和相权斗争并相互妥协的产物。长久以来发出政令的机构由于地位特殊，谁能将其掌控便在事实上掌握了国家的统治权，所以出令机构一直是皇权和相权争夺的重点。

唐朝前期中书舍人拥有草诏出令权，所以地位极高。但中书舍人实归属于三省六部的行政体系之内的外朝官，日常协助宰相处理政务，不利于皇权的加强。所以自唐初皇帝就开始笼络亲近大臣来分割中书舍人的草诏出令权。

而自唐玄宗时期，为避免受相权约束，开始任用翰林学士来帮助自己发出政令，因此发布政令的方式在实际上形成了一种双轨制。

翰林学士撰制皇帝以国家的名义发布的文书，称为“内制”，中书舍人撰制通过宰相以政府名义发布的文书，称为“外制”，合称“两制”。

在唐、宋时期，翰林学士和中书舍人分别从皇帝和宰相的角度出发来草拟政令，将皇帝的意志确定为正式公文。
同时两制官虽然品级不高但与皇帝关系密切，所以凭借其特殊身份也可以影响皇帝的决策，甚至有时还代表皇帝和政府处理各种临时事务。

由于安史之乱的影响，玄宗时期的两制在很长一段时期都只是雏形，直至唐朝后期才最终得以完善，经过五代时期的延续，到北宋前期发展到了顶峰。

在长期的发展中内制官和外制官的地位也是此起彼伏，反映着皇权与相权关系的变化。

两制出现之后，历任皇帝出于削弱相权的需要，不断分割中书舍人的权力，作为外制官的中书舍人地位不断下降。

而作为内制官的翰林学士地位则不断提高，这从皇帝对翰林学士的选拔要求也越来越高这一点上就能看出来。虽然在名义上翰林学士地位不如中书舍人，但实际地位却更高。

到了北宋时期外制官的主要工作已经只剩下起草相、枢密使、节度使以下绝大多数官员任免所需诰词，即所谓“专职诰命”，处于人事任命颁行程序的终端。失去了决策职权以及重大政令的谋划起草职能的外制官，地位已经远不及唐朝前中期。

但是正如前面所说，皇权与相权的斗争是此起彼伏的，外制官也不甘于只作为起草诏令的机构而存在。

北宋时期由于历任外制官不断努力，用缴还词头即驳回人事任命书的方式影响朝廷的人事任命，最终缴还词头的形式在仁宗时期得到朝廷普遍认可，所以外制官也获得了一定程度上的人事封驳权，而苏颂更是将人事封驳权运用到了顶峰。

在神宗熙宁三年，由于不满于王安石和宋神宗对于李定的任命，苏颂等三舍人连续五次缴还词头，想迫使宋神宗及王安石改变人事任命。

王安石的人事任命最终还是得以通过，但过程却异常艰难。而苏颂以罢知制诰之职而告终，但这也明显体现出外制官地位的提升，以及人事封驳权的巨大影响。

二、元丰改制后的外制官

元丰改制后，外制官归于中书省管理，即中书舍人。根据《神宗正史·职官志》的叙述，改制后外制官的职能为：

中书舍人四人正四品掌为制词，授所宣奉诏旨而行之。分治六房，随房当制。若有失当则论奏封还词头。

原本只是朝廷默认的权力落实在了纸面上，至此外制官的人事封驳权有了制度保障。但元丰改制后中书舍人得到的权力远不止这些。

值得一提的是出于对分割相权的需要，宋神宗的改革并没有废除枢密院，枢密院依然掌握军机大权，在元丰改制中并没有多少变动，所以元丰改制后形成了一种特殊的三省枢密院制度，而没有称为宋神宗所设想的《唐六典》中的完美制度。

在三省制下，各部门的运行流程是：中书省负责草拟诏令，门下省封驳审议，尚书省负责最终执行。

唐前期，在下行的制敕文书上，中书省三官分别签署中书令“宣”、中书侍郎“奉”、中书舍人“行”的字样；在上行奏抄上，则门下省三官分别签署给事中“读”、黄门侍郎“省”、侍中“审”的字样。

元丰改制后，宋朝的三省也要按照上述流程运行。但宋朝的“画黄”和“录黄”制度却对这一流程产生了特殊影响。

改制后中书省所宣圣旨需要留底，其大事经过奏禀的称为“画黄”，小事拟出处理办法并得到皇帝批示后用黄纸记录下来的内容称为录黄，画黄和录黄在三省内流转审核后就可以交由尚书省执行。

正式颁下的制敕文书即画黄和录黄，都要写有宣、奉、行的字样，但由于中书三官往往不全，所以经常由中书舍人一人宣奉行，而给事中的所谓“书读”，也只是流于形式，对于制敕文书而言，并不需要签署“读”字，只写官封姓名即可。

在元丰改制后，虽然在流程上有其他官员相制衡，但中书舍人在实际上获得了参与颁行行政命令的权利。因此出现了王岩叟所说的元丰以后外制官“分押制敕，凡国之政令无一不预”，以及苏颂所说的“近制，舍人分预朝政，与昔时事体不同”的情况。

综上所述，北宋时期外制官的职权呈现了一个不断扩大的趋势，尤其在元丰改制之后，外制官的地位在事实上有了很大的提高，某种程度上已不弱于中唐时期，而翰林院士在得到了正式的品级之后，实际的地位却在改制后不断下降。

三、外制官职能的转变是历史的必然

如果将外制官在诏令颁行程序中的职事变化放在元丰改制的大背景下来看，其职能的扩大其实是历史发展的必然。

宋神宗的改制的目的无外乎提高行政效率和减少财政支出，从结果上看宋神宗很好的做到了这一点，成功缓解了北宋财政危机。据《续资治通鉴长篇》记载：

“神宗熙宁八年的官俸支出，平均每月为三万余贯，而元丰五年新官制正式推行以后，就比旧制每月省俸钱二万余贯。”

如果数据属实那么宋神宗在节省开支方面可以说是取得了巨大的成功。此外元丰改制在官制上改变了唐末以来的官制混乱失实状况，并将元丰改制精神保留到了两宋后期。总体来看，在当时的社会环境下元丰改制是一次比较成功的官制改革，并且对后世影响深远。

但裁撤冗官、提高政府效率、降低行政成本，必然会导致一些部门工作增加，从而导致一些岗位职权被动扩大，从而地位上升，这是政府运行的客观规律。

囿于农业社会的生产力水平，这种矛盾解决起来并不容易，需要改革者拥有极高的政治智慧。三省制度下的外制官中书舍人地位的提高，在某种程度上也导致相权在这一时期的加强，这一定不是宋神宗改革的本意，但却是元丰改制的必然会导致的结果。

四、小结

两制官在唐宋时期对于调解相权和皇权的矛盾一直在发挥积极作用，在元丰改制后依然如此，并且对后世的制度也影响深远。

虽然外制官已经从“专职诰词”转变为“分押制敕”，但没有触动皇权的地位，而皇权不断加强的历史趋势也没有因此而改变。所以外制官的职能虽然发生了变化但依然是相权的喉舌，其地位没有根本上的改变。但在之后的历史中其地位不断衰落也是可以预见到的历史必然。

当我们回过头来看宋神宗的改制，他欲以《唐六典》为蓝本重新构建北宋官制，但就外制官的职事变化便可对其改制结果窥测一二。

事实上唐朝前期的三省六部制也并非完美无瑕的政治制度，也随时代而不断变化。而宋神宗的企图向历史要答案，显然是忽视了北宋的社会现实，而改制带来的相权加强也是历史对他的无声回应。

参考文献

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