无主体对强拆行为负责的，法院应根据职权法定及举证责任作出认定

【裁判要点】

“谁行为，谁被告”是确定行政诉讼被告的基本原则，在因强制拆除房屋行为所引发的行政争议中，对无主体对强拆行为负责的情况下，人民法院应当根据职权法定原则及举证责任规则作出认定。

被征收人虽未能提供证据证明案涉房屋拆除的具体实施机关，但其提供的证据足以表明案涉房屋位于行政机关拟搬迁的范围内，房屋拆除行为明显与行政机关完成辖区内搬迁工作的行政执法目的之间具有高度的关联性。在此情况下，除非有相反证据证明案涉房屋系因其他原因灭失，否则应由行政机关承担举证不能的不利后果。鉴于行政机关未能举证证明是其他实施主体实施的强拆行为、应由其他责任主体对强拆行为承担相应责任的情况，法院推定行政机关系拆除行为的实施主体并对案涉强制拆除行为确认违法，符合法律规定。

【裁判文书】

江苏省南通市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2020）苏06行再1号

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：江苏省启东经济开发区管理委员会，住所地启东市。

法定代表人：王碱，该管理委员会主任。

应诉负责人：陈健勇，该管理委员会党工委委员、政法委书记。

委托诉讼代理人：张国法，上海明伦律师事务所律师。

委托诉讼代理人：高顺青，上海明伦律师事务所律师。

被申请人（一审原告、二审被上诉人）：黄亚芹，女，1941年6月15日生，××族，住启东市。

委托诉讼代理人：朱建新，启东市久隆法律服务所法律工作者。

委托诉讼代理人：汤新（系被申请人黄亚芹之子），男，1967年5月18日生，住启东市。

原审第三人：启东市汇龙镇大洪村经济合作社，住所地启东市。

法定代表人：杜春辉，该经济合作社社长。

再审申请人江苏省启东经济开发区管理委员会（以下简称启东开发区管委会）因与被申请人黄亚芹、原审第三人启东市汇龙镇大洪村经济合作社（以下简称启东大洪村合作社）确认行政行为违法一案，不服本院（2017）苏06行终504号行政判决，向江苏省高级人民法院申请再审。江苏省高级人民法院于2019年12月30日作出（2019）苏行申288号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法组成合议庭，开庭审理了本案。再审申请人启东开发区管委会应诉负责人陈健勇及委托诉讼代理人张国法、高顺青、被申请人黄亚琴的委托诉讼代理人朱建新、汤新、原审第三人启东大洪村合作社法定代表人杜春辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

启东开发区管委会申请再审称，1、本案不是项目拆迁和规划拆迁，而是应村民的要求进行的“捆绑式”拆迁。2016年8月25日，村民代表、村委会、村合作社有一个呼吁，三个组总共151户只剩黄亚芹一家没有拆迁，他们怕拆迁的进程影响到每户4.1万元的奖励。因此，对于管委会而言，并没有拆迁的动机，也没有时间的紧迫性；2、原审法院举证责任分配错误。本案系确认行政行为违法的案件，根据行政诉讼法及相应司法解释的要求，原告要举证行政机关违法拆迁的证据，但黄亚芹在诉讼中提供的证据均达不到相应的证明目的。本案所涉五、六、七组的相关安置协议都是经济合作社和各村民签订的，并无证据证明管委会组织和实施了拆迁。故原一、二审认定事实错误，判决不公，请求再审改判，撤销原一、二审判决，驳回黄亚芹的诉讼请求。

黄亚芹辩称，1、案涉五、六、七组村民的拆迁，启东大洪村合作社不是拆迁主体，当时大洪村属启东开发区管委会代管，启东大洪村合作社实施拆迁的后果应当由启东开发区管委会承担；2、关于强拆的问题，原审中的证据能够推断是启东开发区管委会实施的。黄学兵系启东开发区管委会的现场组人员，他参与了相关拆迁事宜的洽谈，不能否定其与汤勇通话之后进行了拆迁。黄亚芹并没有在“捆绑式”拆迁协议上签字，启东开发区管委会所说的拆迁奖励，不是事实，因为到现在为止还没有全部拆迁完毕。另外，现有视频和录音等证据能够证明在案涉拆迁过程中存在涉黑涉恶的行为。因此，原一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原一、二审判决。

启东大洪村合作社述称，同意启东开发区管委会的意见。

黄亚琴向一审法院起诉请求：请求确认启东开发区管委会强制拆迁其房屋的行为违法。

一审法院认定事实：黄亚芹在启东市汇龙镇大洪村××组有宅基地使用权126平方米，其上建有房屋66平方米。2016年8月27日夜间及8月30日夜间，黄亚芹房屋被非法拆除，黄亚芹分别于8月28日及31日向公安部门报警。另查明，黄亚芹房屋所在地块征收拆迁工作由启东开发区管委会组织实施。凡经协商达成一致的，由启东大洪村合作社与相应村民订立《房屋拆除搬迁补偿协议》，拆迁户可享受开发区安置房待遇。有关安置房审批手续由启东开发区管委会设立的拆迁指挥部办理。

一审法院认为，应当认定黄亚芹的房屋系由启东开发区管委会强制拆除。理由如下：首先，启东开发区管委会是案涉地块征收工作的组织实施主体。案涉地块征收由启东开发区管委会启动，启东开发区管委会全程参与了拆迁前期政策制定、宣传和具体协商谈判，经协商同意拆迁的村民享受安置房需经启东开发区管委会审批同意。相应房屋拆除搬迁补偿协议由与村民签订，只能说明系启东开发区管委会委托启东大洪村合作社签订协议，并不能得出启东大洪村合作社系征收实施主体的结论；其次，本案不存在由启东大洪村合作社或其他主体拆除黄亚芹房屋的合理动机，启东开发区管委会否认系其实施强制拆除行为，应当承担证明责任。黄亚芹房屋被强制拆除是事实，因拆除时黄亚芹并不在现场，其不能提供证明具体强制拆除是由何人组织实施，故相应证明责任不应由黄亚芹承担。启东开发区管委会作为案涉地块的征收实施主体，与案涉房屋拆除具有利害关系，在启东开发区管委会不能提供证据证明其未对黄亚芹房屋实施强制拆除行为或系由其他人实施了强制拆除行为的情况下，本案应当认定黄亚芹的房屋系由启东开发区管委会强制拆除。启东开发区管委会抗辩其他主体拆除涉案房屋不符合常理，对此理由不予采信。

一审法院判决：确认启东开发区管委会强制拆除黄亚芹房屋的行为违法。

启东开发区管委会不服一审判决，上诉请求：案涉地块未列入项目拆迁，而是村民自治下由经济合作社组织的整体捆绑式拆迁，上诉人无拆除被上诉人房屋的内在动力，一审判决认定不存在启东大洪村合作社或其他主体拆除黄亚芹房屋的合理动机是错误的。被上诉人房屋并非上诉人拆除，因而被诉行为非行政行为，不应作为行政案件受理，应当作为民事案件审理。请求撤销一审判决，依法改判。

二审法院对一审判决认定的事实予以确认。

二审法院认为，本案主要争议在于黄亚芹的房屋能否确认被启东开发区管委会强制拆除。首先，从举证责任分配角度来看，行政诉讼法规定行政机关对作出的行政行为负有举证责任，是指行政机关在作出了某种行政行为的情形下，行政机关应当提供其作出行政行为时所依据的事实和证据。然而在行政机关否认作出行政行为时，要求行政机关就未作出行政行为的消极事实承担举证责任并不合理。在行政诉讼中，原告举证并非法定义务，当然原告在起诉时应当提供初步证据证明被告实施了某种行政行为，完成行为意义上的举证责任。在原告已经提供了初步证据后，被告虽然否认，此时人民法院根据查明事实的需要，可以将举证责任分配给被告，由被告提供反证证明该行为并非被告所为或为第三人所为，被告提供的证据无法形成确信，此时应当推定原告的间接证据证明的事实存在。其次，行政诉讼的立法目的旨在解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益。审理强拆类案件时，在无直接证据证明拆除主体的情况下，应当从保护被拆迁人利益角度出发，结合原告所举证据、受益主体等因素，运用日常生活经验法则，综合判断、确认拆除主体。最后，具体到本案，黄亚芹房屋所在地块属启东开发区管委会范围内，虽未经批复征收，但拆迁后列入启东开发区管委会规划，因此，可以确认启东开发区管委会系受益主体。从原告所举证据来看，房屋拆除搬迁补偿协议、房屋搬迁安置审批表、选房确认单、评估报告、电话录音资料等证据能够证明启东开发区管委会不仅仅是参与、监督，而是直接组织实施了案涉地块的拆迁工作。案涉地块涉及拆迁后的安置、补偿款以及奖励金的审定、发放，显然并非村委会、经济合作社的职责和能力范围。启东开发区管委会虽否认案涉房屋系其拆除，但未提供充分的证据。本案中，黄亚芹在房屋被拆除后曾两次报警，公安机关并未立案查处，启东大洪村合作社亦否认案涉房屋系其拆除。我国法律法规并未规定村民经自治有权决定整体搬迁，征收、征用以及安置、补偿的职责属于人民政府，启东开发区以村民倡议搬迁据此否认其案涉房屋系其拆除的理由不具有合理性。综合以上因素，启东开发区管委会作为案涉地块的受益主体，没有充分证据证明存在其他拆除主体，故据此可确认启东开发区管委会拆除了案涉房屋。

二审法院判决：驳回上诉，维持原判决。

本院认为，“谁行为，谁被告”是确定行政诉讼被告的基本原则，在因强制拆除房屋行为所引发的行政争议中，对无主体对强拆行为负责的情况下，人民法院应当根据职权法定原则及举证责任规则作出认定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第五条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。上述规定已然明确了市、县人民政府及房屋征收部门、实施单位之间因房屋征收补偿工作产生的法律责任。本案中，黄亚芹虽未能提供证据证明案涉房屋拆除的具体实施机关，但其提供的证据足以表明案涉房屋位于启东开发区管委会拟搬迁的范围内，房屋拆除行为明显与启东开发区管委会完成辖区内搬迁工作的行政执法目的之间具有高度的关联性。在此情况下，除非有相反证据证明案涉房屋系因其他原因灭失，否则应由启东开发区管委会承担举证不能的不利后果。鉴于启东开发区管委会未能举证证明是其他实施主体实施的强拆行为、应由其他责任主体对强拆行为承担相应责任的情况，一、二审法院推定启东开发区管委会系拆除行为的实施主体并对案涉强制拆除行为确认违法，符合法律规定。另启东开发区管委会提出的案涉拆迁涉及村民自治的“捆绑式”拆迁、该委没有拆迁动机，不应对案涉拆除行为承担法律责任的理由，缺乏事实和法律依据，本院不予采信。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条的规定，判决如下：

维持本院（2017）苏06行终504号行政判决。

本判决为终审判决。

审判长　陈　舜

审判员　吴汉军

审判员　施素芬

二〇二〇年七月十六日

书记员　马思涵