网络游戏政策和监管趋势专家会

参会嘉宾：唐亮（广东省游戏产业协会顾问，中国动漫游戏版权服务平台创办人）

游戏产业监管政策回顾、趋势、可能出台的政策

我国从2009年开始发游戏版号，截止目前已发放2.2万个游戏版号；18年国家机构改革开始，游戏管理归统到中宣部，版号体系发生翻天覆地的变化，从2018年之前每月发几百个版号到现在每月只发几十个版号，这使大家对游戏行业是否会被切割或打击产生担忧。

从版号的变化，我们可以看出以下趋势：

一、版号发放有“总量控制”的行政规则：新闻出版署会通过控制出版社上报数量、挤压游戏出版时间等方法，把每月版号数量限制到一百以下，保证网络游戏的品质（精品化）。

二、网络游戏管理下沉：新闻出版署简政放权，管理权责不仅在中宣部的行政管理内，而要下沉到地方，目前北京、上海、广东、海南、浙江都已下沉到本地化管理。

从2015年开始，每年都有一个省级城市做下沉管理。新宣发布新闻称网络游戏是精神鸦片，导致国家行政管理规则的防沉迷系统和游戏评分制加强，要求游戏的合规性达到基础的底线；即将推出的游戏适龄提示制度也是管理的趋势。

政策的立法或执法的机构以及法律依据

整个网络游戏监管的要求和依据都是基于网络游戏管理的几部上位法，都是近两年公布和实施的。包括《民法典》（包括《物权法》）规范和约定了网络游戏玩家和企业的权益；其次有几部法律关系到网络游戏管理的具体措施：

1）《未成年人保护法》关联到网络游戏统一的防沉迷实名认证系统，针对获取版号后防沉迷系统被关闭的执行漏洞；

2）《著作权法》针对盗版侵权、套用版号等非法出版物，归扫黄打非办管理；

3）《网络安全法》、《数据安全法》、《个人信息安全法》这些安全法规规定了游戏开发层面包括App和游戏客户端的数据收集和安全防护的准则。

前几年上海地区做过试点，要求每个游戏公司做网络安全等级保护的核定以提高网络游戏运营安全。这五个法律构成网络游戏管理的上位法，所有网络游戏管理措施都依据这五部法律制定。新闻出版署归属到中宣部，讲究必须有法律依据。

根据上位法，下面制定了很多相关部门的法规。下设部门中，市场管理由扫黄打非办和文化旅游综合执法部门管理，技术管理由网信办和工信部联合管理、内容管理由新闻出版署和中宣部出版局管理。网络游戏部门法规有《出版管理条例》、《网络出版服务管理规定》。

重点可以关注《网络出版服务管理规定》，这是版号相关规定的依据，在2016年颁布，今天依然适用，《游戏内容出版审核标准》是申请版号的参考。公安部、文化部和新闻出版署联合颁布的“网络游戏经营秩序，严查利用网络游戏进行赌博”的通知，是关于棋牌类游戏的管理。《文字使用规定》、《出版物使用规定》则是出版的范畴了。

最重要的是关于保护未成年人身心健康实施的防沉迷系统的通知，是这两年主抓的、新闻出版署主要的管理方向，可以在法律法规层面上重点关注。 更多纪要资讯，关注公众号《投研峰向》

【Q&A】

1.几大游戏公司游戏的版号获发在现在的管理措施和政策下是否会受到影响？

目前版号发放更多影响中小型企业，大厂因为资本优势，受到的影响不大。国家规定每个出版单位（目前全国有三百余个可以出版游戏的出版单位）的每个责任编辑每月只能提交2-3款游戏进行审批。一般每个出版单位有一到两个网络游戏出版的责任编辑，因此每月最多有五款游戏被出版。

大厂有互联网出版许可证，可以自己申报游戏版号，同时要求下设的工作室或成立公司，以工作室或公司的名义找第三方出版社申请版号，因此可以规避责任编辑2-3款游戏的限制。所以大厂相比中小企业可以更灵活地获得版号，更重视内容是否合规，而受政策“卡脖子”的情况少，主要受政策影响会延长游戏申报时间。大厂申报成功的概率比小厂高很多，在游戏评分机制下，我们认为只有大厂有能力做精品化的创新。

2.对于游戏税收的看法？

网络游戏企业享受税收减免政策的依据是有双软认定、国家高新技术企业的认定和动漫企业的认定这三种企业认定，双软在2017年已停止发放，2018年后网络游戏研发企业不再是高新技术企业的认定范围，唯一可申请的动漫企业认定需要动漫产品的营收占比总营收50%以上，网络游戏企业难以达到标准。所以享受双免两减半共五年的时间现在都在减半的末期了，所以“向传统企业看齐”是必然情况。必须拿到版号才能签订广告采买合同，所以宣发没问题。

3.想确认一下，刚才提到高新技术企业两免三减半、15%的税率，理论上两年后是25%的普通税率，娱乐和动漫可能会稍微低一些，对吗？

娱乐是针对管理费用向地方缴纳的额度较高，比如电可能会两三块钱一度，但税还是25%。三免两减半是前三年不征税，后两年减半所得税。刚才说的两年后回到正常是指25%的税率。动漫的优惠已经很难拿到，是税收减免15%，有两年的有效期。

4.从行业角度如何看待之前有文章把网络游戏和精神鸦片联系在一起、之后又撤回的事件？这件事对后来游戏政策下重手的影响如何？

经济参考报这篇文章的依据和初衷是去年中国互联网中心一篇名为《全国未成年人互联网使用情况》的研究报告，里面讲到网络游戏从沉迷到成瘾的情况。

中宣部对网络游戏的基本看法是两个，一是2016-2018年间版号发放过于粗放，数量过多导致游戏产品粗制滥造，对于青少年乃至成年人的心智都会造成影响；二是网络游戏的青少年玩家从沉迷到成瘾的现象和趋势。

中宣部希望通过行政手段杜绝“从沉迷到成瘾”的过程。中宣部的态度是网络游戏谈不上洪水猛兽，但成瘾使人联想到毒品，从而产生了精神鸦片的说法，至少不健康的游戏是精神鸦片。《王者荣耀》被抓了典型，因为其造成了社会影响。

删除关键字后重发，说明这是一篇定性的文章，与网信的“清朗·暑期未成年人网络环境整治”专项行动（杜绝未成年人不健康使用互联网的行动）同期，可以一起宣传。

这篇文章体现了两个方面：一是防沉迷系统的迫切性，有关目前全面推行的全国统一的防沉迷系统；二是适龄提示制度的必要性。在青少年心智还达不到正确辨别是非观和价值观的情况下，适龄提示是必要的。

5.全国性防沉迷系统和目前的防沉迷系统有什么区别？

去年之前是公司建立各自的防沉迷系统，在申报版号前开启、之后关闭，国家无法有效监管。因此国家建立统一的防沉迷系统，从今年1月1号开始各个企业统一对接，目前已有70%-80%的企业和游戏产品对接完成。去年10月大厂已经开始对接，今年4月腾讯已对接完成。

之前是公安部建立的身份证和名字的识别系统，企业拿到公安部接口后在企业内部建立游戏玩家的防沉迷系统，开启或关闭的控制权在企业。由于无法知道企业是否开启，新闻出版署建立全国统一的防沉迷系统，每个游戏申报版号时都需要申请接口，姓名和身份证的验证必须通过新闻出版署的接口认证，企业关闭后新闻出版署会马上知道。

6.全国性防沉迷系统可以解决孩子盗用父母身份证的问题吗？

不能，因为还是使用姓名和身份证的验证。关于人脸识别，前年新闻出版署召集腾讯等大厂开会，让游戏企业自己建立完善的防沉迷系统，杜绝代验证、代政策等问题，但腾讯表示人脸识别成本过高（一次约八角钱）。

7.统一的防沉迷系统，是不是意味着以后未成年人游戏时间的总量会得到控制？

是的，这是建立全国统一防沉迷系统的初衷。如果玩家跨游戏游玩，系统也会根据身份证绑定信息记录游玩时间。

8.腾讯公布的数据：来自未成年人的游戏收入占比为2~3%，想问一下实际情况如何？

根据我们的内部数据，实际上没有超过10%，但肯定要高过2~3%。买卖账号和代验证是未成年人主要的规避防沉迷手段，使用父母身份证的占比较少。

9.高层对到目前为止的一系列监管举措态度如何？

领导层认为当前的法律法规力度尚欠缺。原本要求所有游戏6月1日前接入全国防沉迷系统，但是到目前为止仍未达到目标。此外，要强调适龄提示的重要性。领导层有意向禁止尚未达到游戏适龄提示的玩家登入游戏。从总体上看，防沉迷实名认证系统已经能够解决95%以上的对于未成年人保护的需求。今年下半年，“适龄提示”将成为保护未成年人工作的重点。

10.游戏内容评分制度目前执行情况如何？

目前国家为了提高游戏内容质量，正在开展游戏精品化的工程，控制游戏总量。去年对于总量控制主要是采取行政手段，提高责任编辑的责任感，以压缩数量。今年4月1日之后，主要通过对游戏行业内部推行精品化实现对总量的控制。

游戏内容评分制度是从观念导向，原创设计，制作品质，文化内涵和开发程度五个维度给游戏打分。达到三分（五分制）以上的游戏，才有资格拿到版号。按照新的评分制度，一些过去拿到版号的游戏按现在的标准是拿不到版号的。现在游戏能否拿到版号，主要是由出版责任编辑以及外部评审专家的意见决定。以前评审专家只有1人，对于游戏是否能出版有决定权。现在必须由行业内和行业外两名专家评分共同决定。

11.已经上市的游戏是否需要再次接受审查？

不会，只有在游戏进行版本更新，需要重新申请版号时才需要接受审查。

12.游戏的审核制度对于大型游戏厂商的游戏影响如何？比如王者荣耀、和平精英。

王者荣耀、和平精英都已拿到版号，影响不大。但是会对之后的版本更新产生影响，之后版本的内容开发会参考游戏内容评分制度来设计。对没有拿到版号的游戏影响更大，如贪吃蛇、俄罗斯方块等拿到版号可能性很小。

13.游戏的海外发行和企业的运营管理是否有矛盾？哪些游戏企业在海外发行方面做的比较优秀？

中国法律政策对出海游戏方面影响较小，出海游戏所在国家对该游戏有行政管辖权。但中国法律规定，中国企业开发的，在海外发行的游戏，如果玩家群体中包含中国国籍公民，那么该游戏受到中国法律管辖。

米哈游等公司在出海方面做的比较优秀。而腾讯主要通过收购国外企业来达到出海的目的。网易主要精力集中在国内，对出海方面投入不多。

14.有没有可能出台相关政策限制游戏公司的广告？

关于线上的游戏广告，目前需要游戏版号才能发行广告，这已经是非常大的限制。关于线下的游戏广告，目前主要限制来自于《广告法》，主要针对软色情和软暴力内容进行限制，也是非常严格的。

15.未来有没有可能通过对游戏广告的限制，来实现对未成年人游戏的管控？

不会。从制定政策的角度，中宣部相较于之前的新闻出版署制定政策、执行部门法规更有原则。必须有上位法的支撑才能出台相应的行政管理制度。而短期内看不到相应的上位法出台。

16.监管部门会不会对游戏公司来自未成年人的游戏收入占比或者是未成年人游戏时长等方面做出量化控制？

关于未成年人的游戏时长和充值方面等问题已经在国家的防沉迷措施中有相关约定。下半年（年底）“适龄提示”团体标准相关政策出台后，管理标准会更加严格。不会通过行政手段强行干扰市场行为，如严格限制游戏公司来自未成年人游戏收入不得超过某一数值。

17.DNF手游的目前尚未发行是监管方面的问题还是企业的一种商业行为？

去年DNF手游上线运营之后出现“实际运营版本和申报版本不一致”的问题，腾讯开始进行内部整改，需要重新进行游戏版号提交申请流程。相关部门正在处理积压的大量待审批版号，DNF手游正在排队。

18.类似于教育板块这样偏非市场化的行业的整顿您觉得会不会出现于游戏公司中？

网络游戏行业制定的规则必须要有相关法律的支持，教育行业被一刀切后的导向主要是针对于未成年人的教育，如果我们要升级网络游戏，也只会升级针对未成年人的那一部分，不会针对成年人，这是一种定性。如果说目前还有针对未成年人没有做好的或者说没有需要加强监管的，可能就只有治理机制，这是一个巨大的市场空洞，例如《王者荣耀》，如果机制定位12+，这就意味着12岁以下的用户是不能接触王者荣耀的，这部分12岁以下的用户会被转移到适合12岁以下的游戏中，《和平精英》目前为16+，如果按这种机制，16岁以下的玩家就不能玩此款游戏，那么这部分玩家就会变成空洞，他们就会去寻找游戏或者其他的娱乐行为去填补自己的时间，这个是针对未成年人在网络游戏方面最严格的管理，可以说是一刀切。

19.从精神成瘾性来说，动漫、网络直播也都具有与游戏相似的成瘾性的特点，目前这些是什么治理思路？

通过时间控制、权限控制、消费控制去杜绝未成年人在互联网上成瘾的行为，所有的措施会围绕着这三个措施去管理。但是权限管理与网络游戏治理机制可能有些冲突，如果说是一刀切，那么权限就不存在了，因为没有登录的权利了，整个互联网，包括短视频、游戏与动漫影视都是围绕着上述三个方面去管理。控制方面，全民健康总局要求加强健身，预防近视等，它会通过其他的方面去做偏向拉扯的动作，一方管一方面拉。

20.借用成年人账号成瘾后换成未成年账号遭到拒绝的现象会有整顿吗？这样的灰色领域多大规模？

如果小孩用家长的身份证注册账号，只能由家长将账号收回，但是要将标识从“成年人”转换为“未成年人”这个是不可逆的，因为账号已经被国家的防沉迷认证系统认证过，所以不能改，若说非要改只能由信息中心去改，企业与家长都无能为力。这个漏洞无法弥补的原因是目前此项功能还实现不了，以后可能会加入这个功能，现在要求对接所以做不了。

21.目前对未成年人的监管是长期的还是会向成年人扩散吗？

这个涉及网络游戏分级问题，针对成年人的监管意味着针对网络游戏的内容必须分级，但是在中国的体系下，不太可能实现，因为网络游戏成年人与未成年人玩的内容基本上是一模一样的，这是按照最低兼容角度，是针对未成年人做的网络游戏，与动漫是类似的，所以游戏内容对成年人不会造成心智上的影响，即便成年人沉迷心智也不会收到影响，所以不会监管成年人。

22.对游戏分级制度的管理目前有相关的监管吗？

中国是不可能做游戏分级的，至少在游戏内容上不可能做分级，现在针对未成年人做适龄提示已经是一个巨大的进步了，但是未成年人与成年人玩的内容是一样的，适龄提示是根据游戏的整个内容对玩家进行适龄提示而不是去做权限管理，游戏体制做一刀切，行政管理机构也会做一刀切，中国不会做分级，但是会做适龄提示。

23.针对未成年人的不到60%是指的用户使用时长还是指的用户流水？有没有关于用户使用时长与覆盖的用户规模相关的数据？适龄提示有没有别的相关的监管措施？行业内对政府监管的评价？

是指的充值这部分，这个可以去看CNNIC报告，现在有将近1亿未成年人在使用互联网，而且他们基本上都是游戏用户。目前没有未成年人用户时长与用户规模的相关数据。针对适龄他其实没有其他的相关监管措施，目前的适龄提示是让适龄的年龄层以下的用户不能充值，这个是做了行程管理的一半，只有不能登录才算做全了针对这个的行政管理。

目前主要是针对《游戏范围法》、《未成年人保护法》去做的具体的举措，针对《著作权法》还没有形成具体的管理措施，中国22000个游戏，超过一半的产品停运了，但是依然还有成千上万个游戏名字还在跑，但是内容已经不是当初的内容，套版号还没有具体的行政处罚措施，如果接到套号的举报是肯定的会有相应的处罚措施，目前科教板块的数量还不是特别多，因为版号不发了，所以只能通过套版号的方式去维持企业的运营，这一块没有强硬地抓。目前各种安全法的出台，针对游戏权限的管理，网信办与工信办会有收紧，针对这两者会有具体措施。

24.年龄限制是针对每个游戏吗？人脸识别成本过高的话，如何执行？

适龄提示是根据每个游戏在出版的时候单独申请，目前只是一个标签，没有形成具体的管理措施。具体的措施实施前要做两个基本的工作，量化的标准，今年下半年会出来，会形成适龄提示的团体标准，在形成标准后，会同期或者延期形成适龄提示的管理办法，管理办法出来后才会形成具体的管理举措，预估2022年8月适龄提示才会有全面实施的可能性，腾讯目前正在试点，但是会造成用户分流。

如果每个游戏在最开始没有通过人脸识别去验证，那么这个空缺是始终存在的，当时腾讯没有执行防沉迷系统的原因就是成本无法有效控制，不能给企业增加负担，现在腾讯每做一次视频验证的成本也不会超过几分钱，所以他们有条件去做，这是属于有条件的企业去做实名验证系统的升级，现在的防沉迷系统是最低兼容，要求全国每一个企业去执行全国统一的防沉迷系统，没有要求每一个企业都通过视频验证的方式去做这个事，只有那些有社会影响力并且有实力的企业才会考虑自己去做视频验证，没有办法让每个企业去进行视频验证的问题将会一直存在，唯一的可能性是同期提它的高采样率，完全取决于腾讯的自觉性。

25.有些公司做换皮的游戏未来拿版号换皮会不会越来越难？视频验证的成本会不会要求把抽样率往上提？

有五个维度，关键导向，原创设计，制作景致，文化内涵和开发程度，如果这是一个换皮游戏，它在这几个维度里面，在原创设计里面就拿不到高分，在文化内涵与制作品质方面，制作品质可能能够拿高分，因为换皮后它的美术效果可能会有一定程度的提升。但是传奇类没有很明显的观念导向。观念导向中也有几个维度，第一个是否符合社会主义核心价值观，是否转播正能量，是否转播美德，是否有正确的三观，针对这几个维度传奇类游戏基本是拿不到高分的，唯一拿到高分的点事换皮的时候比原来的游戏做的更精美，才有可能拿到版号，如果同向对比，可能只能拿到3分以下，很有可能拿不到版号。

拿不到版号但是用原来的套牌会被定性为非法出版物，并且会被查，在行政中叫公告版本与运营版本不一致。目前对抽样率没有强制规定，目前都是在内部协商后再定具体的抽样率，这个是企业自己的行为，不是强制行为，如果成本低到每一个企业都能够承受住的话，可能会强制抽样率。

26.游戏公司目前比较赚钱在目前的背景下不是不是太合时宜，目前会不会有政策出台会对价格做出一些限制？如何在地方政府、中央政府与游戏公司之间进行游戏的利润再分配？政府做总量控制的时候需要采取一些什么措施？

目前网络游戏不太可能出现针对成年人的具体的价格控制措施，这个是严重违反市场规律的，但是可能会通过某些功能上的限定与限制去限制可能会造成成年人的赌博的情绪，例如抽卡、开箱子这样的玩法，现在默认的规则是每日抽卡的数量控制在50-100次，政策如果越来越严格，可能会控制在每日20-30次，这个取决于博彩性的玩法在游戏中的占比，这个是通过内容控制，而不是通过行政控制。中央进行税收，地方政府有些为难，因为传统游戏厅可能由地方政府在进行监管，网络游戏更多的在线上，没有那么多明目可以去收取他们的管理费用。在收税方面，具体的税种不能核定，因为没有娱乐税。总量控制是一个偏向中间过渡的词，是因为之前发的版号过多，但这不是初衷，初衷是希望有更多的优质产品出来发行，例如每个月有500款游戏出来，面对的是全世界的玩家，游戏品质也很高，这样出版署也不会管，因为他们也希望更多的精品能够出来发行，总量控制只是数字，更多的是控制质量，而不是要去控制整个行业的收入的增长。

27.人间识别谁提供技术设施？个人信息如何保障安全？政府机关会不会开发统一的机构去负责这些事？

以后可能会，目前有几家公安部身份认证中心派生出来的几家公司在做人脸识别与个人征信的工作，企业也可以自己做，然后对接征信与人脸识别的数据采样，目前成本较高，等成本降低以后才能做到国家开发一个统一的平台去管理。

未成年人限制有三个方面，时间控制、权限控制和收费限制，时间控制例如宵禁，时间限制就是针对于现在的实名制与防沉迷的系统，以后如果说有各个法律出台，国家会专门针对视频核验的企业授牌，就像征信，只有获牌的企业才能进行视频验证而其他的企业只能获得接口。目前针对比较老的游戏工作室是有税收减半的政策。

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