一说到京都府尹，大多数人首先想到的就是开封府尹包拯，他的三口铡刀上斩皇亲国戚，下斩流民恶霸，可以说权利极大。然而实际上，包拯既没有“龙虎狗”三口铡刀，也没有做过开封府尹，他只担任过“权知开封府”的职务，全称为“权知开封府事”，这里的“权”是是暂时代替的意思，也就是说，包拯只是暂时代理开封府尹的职务，相当于一个负责具体事务的开封副市长兼办事员。

五代、宋朝的开封府尹不同于其他朝代的京都长官，权利极大，一般都是有储君担任，比如柴荣、赵光义、赵恒都曾担任过开封府尹，如果是储君担任开封府尹，那么这个职位就是正一品的级别，地位之高，要超过丞相。但是，自真宗以后，开封府尹的位置就一直空缺，直到宋徽宗年间才任命户部尚书时彦为开封府尹，但时彦坐这个位子，级别就只有二品了。

没有开封府尹，那么开封府的最高长官就是权知开封府了，虽然名义上是二把手，但一把手位置空缺，二把手就被动的“高升”了，不过权利升级，品级却不变，权知开封府只是正四品的官员。

史书记载，开封府尹的具体职责是“掌尹正畿甸之事，以教法导民而劝课之，中都之狱讼皆受而听焉，小事则专决，大事则禀奏。”府尹总领府事，下设判官、推官、府院、六曹，掌管京师民政、司法、赋役、户口等政务，并可调动城中所有捕快，直接负责京城的治安，在一定程度上责任比皇宫的禁军统领轻不了多少，和现在的首都市长差不多。

另外，北宋的垂拱殿分班入奏的形式也能看出开封府尹的地位，“国朝之制，垂拱殿受朝，先宰臣升殿奏事，次枢密使，次三司，次开封府，次审刑院，次群臣，以次升殿。大两省以上领务京师，若有公事，许时请对。”开封府尹仅在宰相、枢密使、三司使（负责财政的计相）之下，足以看出此位置的重要性。

而且开封府尹一般都是亲王（储君）、预备宰辅（储相）等重臣兼任，两相叠加，权力更增。

那么北宋历史上有谁曾担任过开封府的最高长官？谁的权利又最大呢？

一、赵光义

赵光义，赵匡胤之弟，北宋第二个皇帝。960年，赵光义参加陈桥驿兵变，拥立赵匡胤为帝，建立北宋。

赵匡胤即位后，赵光义受封为殿前都虞候，睦州防御使，征讨李重进后，加同平章事、行开封府尹，兼中书令。

赵光义自建隆二年七月任开封府尹，至开宝九年十月登基后离任，主政天府十五年，是史上任职时间最长的开封府尹。

在此期间，赵光义以开封府尹行相权，将人事财政全都抓了一个遍，据说当时开封城的人们不怕皇帝赵匡胤而怕府尹赵光义。史载，赵匡胤的心腹党进当时负责巡视开封城，他经常责骂那些不务正业的人，说他们不求上进就知道喂鹰逗鸟。可是有一次在大街上看见有人驾着鸟笼逗鸟，刚想骂，听说是晋王赵光义的，立刻灰溜溜的走了。可见对赵光义的畏惧，要知道这党进是个连赵匡胤都敢怼的主，居然怕赵光义。

陈桥兵变的时候赵匡胤长子赵德昭才9岁，赵光义已经21岁，赵匡胤刚从孤儿寡母手中夺得天下，谁也不能保证他不会像周世宗那样英年早逝，所以当时的赵匡胤应该是真心实意的预备让弟弟接班的，为此他还不惜打压儿子，在位那么多年都没给封王。后来儿子长大了可能想过换人，赵德昭也已经做到使相，离封王就差一步，但是赵光义已经尾大不掉。

为了避开赵光义，或者说避开赵光义的势力范围，赵匡胤甚至打算迁都洛阳，结果就因为赵光义的一句“在德不在险”，群臣纷纷上书反对，无奈的赵匡胤最终放弃了迁都，但留下一句话：“晋王之言固善，然不出百年，天下之民力殚矣。”

这时的赵光义不仅羽翼丰满，甚至拥有了对抗皇兄的能力，迁都洛阳的计划流产后不到半年，赵光胤就突然去世，赵光义在一片质疑声中登基为帝。

二、赵廷美

赵光义继位的名义是“兄终弟及”，所以他登基后立马任命自己的四弟赵廷美为开封尹，兼中书令、封齐王。不久又加检校太史，进封秦王，使赵廷美一跃成为天字第二号人物。

但赵光义对自己的这个四弟是非常不放心的，史载，赵廷美虽然有点刚愎自用，不懂得低调，但的确有些军政能力，作为接班人也比较合适，也正因为如此，赵光义对赵廷美防范甚严，他不仅将自己的五个儿子都封了王，做了宰相（同中书门下平章事），还各种舆论战抹黑赵廷美，比如构陷说弟弟不是杜太后亲生的，而是和奶妈耿氏生的；对大臣言：赵廷美曾诈称有病，想在自己去他府上探望时动手，因有人告发，未能得逞，自己是要脸面的人，所以没有张扬此事等等。

在这种情况下，赵廷美这个开封府尹不用说和自己的三哥相比，就算是一个担任此职的普通臣子也颇有不如。据载，宰相陆多逊就因为与赵廷美关系亲善，而被赵普拉下马来。

太平兴国四年，也就是赵光义当上皇帝3年后，赵德昭被赵光义一顿训斥后，自杀身亡。六年，赵匡胤的四子赵德芳病死，时年23岁，赵廷美的处境更加不堪。

七年三月，有官员密奏赵廷美意图谋反，赵光义当即罢免了赵廷美开封府尹之职，削去一切官职，闲居在家。

四月，刚刚复任宰相不久的赵普再呈密奏，指控赵廷美意欲谋反。赵光义随即下诏审理。五月，赵光义再贬赵廷美为涪陵县公，流放房州，并派人日夜监视。两年后，时年38岁的赵廷美在房县抑郁而终。

三、赵恒

赵恒初名赵德昌，赵光义第三子，与长兄赵元佐同母，史载，他“幼时英睿，姿表特异”，与诸王嬉戏时，喜欢作战阵之状，自称“元帅”。赵匡胤喜爱他，将他养在宫中。

赵恒既非赵光义长子，也不是皇后所生，原本是轮不上他继位的。但其长兄赵元佐因叔父赵廷美之死发疯、二哥赵元僖无疾暴死，他才有幸继位。

太平兴国八年，赵德昌被授为检校太保、同中书门下平章事，封韩王，并改名元休。雍熙三年，改名元侃。淳化五年（994年），进封寿王，加检校太傅、开封府尹。

至道元年（995年），赵元侃被立为太子，改名恒，仍兼开封府尹。按照惯例，作为太子，赵恒在上殿时的位次在宰相之上，东宫僚属称臣，但赵恒都推辞不受。对于辅导自己的太子宾客李至、李沆，赵恒都要先行拜礼，迎来送往也要到宫门外的台阶，太子的贤明被称颂一时。

赵恒从淳化五年到登基为帝，知开封府一共四年，在此期间，开封府政事纷繁，赵恒留心狱讼，裁决轻重，没有不称善的。史载，京师的监狱多次空闲，赵光义多次下诏褒奖他。

在皇帝的看护下，赵恒无疑是一位实权开封府尹。

四、毕士安

毕士安，字仁叟，小字舜举，真宗朝宰相、诗人。

宋太祖乾德四年，毕士安进士及第。赵光义即位后，拜监察御史，出知乾州。十五年后回朝任为翰林学士、礼部侍郎。997年真宗即位后，拜工部侍郎、枢密直学士，权知开封府。

毕士安为官清廉、勤于政务，史书称其“端方沉雅，有清识，醖藉，美风采，善谈吐，所至以严正称。”

毕士安最为人称道的是他的度量。真宗想以他为相，他却大力举荐寇准；两人同任平章事后，小人申宗古诬寇准，他又极力为寇准辩护；寇准生性耿直、狂傲，在政事上喜欢一言九鼎，他也多方忍让，使寇准得以大展拳脚。后来寇准力主抗辽，政绩显著，均为毕士安荐贤之功也。

宋真宗评价毕士安：“善人也，事朕南府、东宫，以至辅相。饬躬慎行，有古人之风。

五、寇准

寇准出身于名门望族，其远祖是西周时曾任司寇的苏岔生，因屡立大功，被武王赐以官职为姓。父亲寇湘曾官至后晋朝国公。寇准就在这样一个官宦世家长大，他自幼聪明好学，14岁时就能出口成诗，是当地小有名气的“神童”。

寇准十九岁中进士，据说当时宋太宗在殿上召见时，常会问及年龄，年纪太轻的往往不予重用，因此有人劝他虚添年龄，但寇准却断然拒绝，好在后来耿直的寇准被顺利录取了，他在诗中不无得意地写道，“十九中高第，弱冠司国章”。

中进士第二年，他被派往四川巴东当知县，不到半年，巴东在他的治理下呈现出一派政通人和、百业兴旺的景象，老百姓都亲切地称他为“寇巴东”。

政绩与口碑齐飞，寇准越来越得到重用，二十多岁便进入北宋权力中枢，先后任盐铁判官、尚书虞部郎中、枢密直学士等。

寇准在廷议中，一向以大胆直言闻名。当他初任员外郎时，有次上奏反对赵光义的旨意，赵光义看了很不高兴，起身便欲转回禁宫。寇准却猛然地跑上去，拉住赵光义的衣袖，把他拽回御座，裁决这件事后再下朝。赵光义无奈，只好尊重他的意见。这事件过后不久，赵光义在一次散朝后对身边的人说：“朕得了寇准，有如唐太宗得了魏征。”这时的寇准只有28岁。

后来，任枢密副使的寇准与枢密院知院张逊在朝堂上大吵，使勉强能容忍其大放厥词的赵光义忍无可忍，把他贬到青州做了知府。但是这时的赵光义已经离不开寇准了，他去青州后，赵光义便一直闷闷不乐，第二年，便找了个借口又把寇准召回了京师，拜为参知政事。

宋真宗即位后，寇准迁尚书工部侍郎。咸平五年，以刑部侍郎权知开封府。史载，“京师政刑繁剧，准善用诸属官分掌之，尽能称职。及明年，擢为相。”

原本宋真宗是准备拜毕士安为相，但当真宗问毕士安意见时，毕士安表示：“寇准忠义双全，善断大事，非臣所及也。”真宗说：“我听说寇准个性过刚，喜欢意气用事。”毕士安却说：“寇准为国而忘身，秉正而嫉邪，所以一般朝臣都不喜欢他。如今边疆威胁日重，最需要像寇准这种人才，仰能卫护国家。”因此，宋真宗拜二人同为同中书门下平章事（宰相）。

寇准为相后不再权知开封府，因此他作为开封府最高长官的时间只有一年多点，而且他是刑部侍郎权知开封府，他的管理重点也只是在刑罚司狱方面，相比亲王、宰辅知开封府权利上差了不少。

六、吕夷简

吕夷简，吕蒙正之侄，北宋名相，昭勋阁二十四功臣之一。

吕夷简其人，由于在仁宗朝与范仲淹的恩怨纠葛，很不幸地站在了日后成为士大夫精神楷模的范仲淹对立面，受到世人的口诛笔伐，比如欧阳修就曾批评吕夷简“二十年间坏了天下，其在位之日，专夺国权，胁制中外，人皆畏之。”

确实，在用人上，吕夷简对反对他的人不够宽容。比如将孔道辅、范仲淹等贤臣贬往远方任职。但是，吕夷简对真正有才干的官员还是能够重用的，他常常一面薄惩示威，一面充分发挥他们的才能。故《宋史》称他：“于天下事屈伸舒卷、动有操术。”

特别是他在真宗去世后，权知开封府时，粉碎丁谓集团的战役上，厥功至伟。当时丁谓尽管已与临朝的刘太后在结盟方面出现裂痕，但相比较寇准、李迪，还处于同一战壕。除掉丁谓，从政治策略上看，刘太后无异于断掉一臂。

在这种情况下，丁谓暗中交结内侍雷允恭引起群情激愤，王曾和吕夷简趁机弹劾丁谓擅自移动真宗山陵，对于丈夫并且是权力根源的真宗，刘太后无法拒绝这种理由，于是罢免丁谓宰相之职，降为太子少保，分司西京。从此，朝廷政治重归正轨，刘太后尽管名义上掌控朝政，但已处于士大夫政治的全面制约之下。从这个意义上说，在粉碎丁谓集团的战役上，吕夷简担任了侧翼进攻手的角色，厥功至伟。

1022年，粉碎丁谓集团之后，权知开封府的吕夷简进入执政集团，担任了参知政事。七年后，吕夷简升任宰相，直至1033年刘太后去世。

吕夷简主要功绩应当是在刘太后临朝时期。诚如《宋史·吕夷简传》所评价的那样：“自仁宗初立，太后临朝十余年，天下晏然，夷简之力为多。”

这样看来，后世将吕夷简看作一个老奸巨滑的权臣，实在是有些偏颇。

七、范仲淹

范仲淹先祖是唐朝宰相范履冰，世居邠州。五代时，曾祖和祖父均仕吴越，父亲范墉早年亦在吴越为官。宋朝建国后，范墉追随吴越王钱俶归降大宋，任武宁军节度掌书记。

范仲淹两岁时范墉就因病卒于任上，母亲谢氏贫困无依，只得改嫁淄州长山人朱文翰，范仲淹也从其姓，改名朱说。

1015年，范仲淹高中进士，授广德军司理参军。1017年，范仲淹以治狱廉平、刚正不阿，升为文林郎、任集庆军节度推官，便归宗复姓。后历任陈州通判、苏州知州。1035年，范仲淹被调回东京汴梁，任国子监，很快转升吏部员外郎、权知开封府。

范仲淹执掌开封府时间很短。1036年，范仲淹向宋仁宗进谏，批评宰相吕夷简把持朝政、培植党羽、任用亲信，引起吕夷简强烈反击，范仲淹被罢黜出京，到饶州任知州。

史载，范仲淹任职虽短，但官声不错。期间他大力整顿官僚机构，剔除弊政，开封府“肃然称治”，时称“朝廷无忧有范君，京师无事有希文”。

八、包拯

包拯担任“权知开封府”是1056年，比范仲淹要晚20年。

包拯字希仁，今安徽合肥人，天圣五年进士。中进士后，因父母年事已高，不忍远去为官，直到双亲去世，守孝完毕，才在亲友的劝说下为官，期间长达十年之久，故以孝闻于乡里。1037年，任天长知县，颇有政绩。任满后，升任端州知府。两年后回京任监察御史，期间他向仁宗上疏《乞不用赃吏》；七次弹劾江西转运使王逵，三次弹劾外戚张尧佐，并严厉批评宋廷的任官制度。

1056年十二月，宋廷任包拯权知开封府，他于次年三月正式上任，至1058年六月离任，前后只有一年有余。但在这短短的时间内，他把号称难治的开封府，治理得井井有条。在任期间，他大胆改革，如旧制规定但凡诉讼之人，不能直接到开封府正堂，但是包拯直接打开正门，使百姓能够径直到达申诉冤屈，而府吏不敢阻止。同时包拯敢于惩治权贵，执法严明，贵戚宦官也不得不有所收敛，听到包拯之名就感到害怕，而开封百姓则亲切的称呼他为“包特制”。

民间流传着这样一句话“关节不到，有阎罗包老。”用阎罗比喻包拯的铁面无私。

包拯权知开封府时的本职是右司郎中，为三品官，乃尚书省下辖属官，尚书省分为六部、二十四司，长官是尚书令，副长官是左右仆射，后面就是左右郎中，其中右司郎中掌兵部三司、刑部三司、工部三司，相当于副部长的职位。

右司郎中虽然职位不低，但相比亲王、宰辅还是远远不如，而包拯之所以能在开封府任上有如此作为，与他碰上了一位难得的好皇帝有关。包拯时期的宋仁宗赵祯，性情宽厚，不事奢华，对下属宽厚以待，让百姓休养生息，并且知人善用，包拯曾多次直斥仁宗任人唯亲，仁宗也只是委屈的对所用之人说：“包拯说话,唾沫直溅到朕的脸上!你只知道想当宣徽使,却不知道包拯他还在当御史!”

九、欧阳修

说出来大家可能不太相信，其实欧阳修和包拯是同时代的人，他只比包拯小了8岁，晚三年中进士，而且包拯权知开封府的下一任就是欧阳修。

与范仲淹一样，欧阳修也是幼年丧父（4岁），虽然他中进士比包拯晚，但因为没有守孝这档子事，所以官位升得比较快，不过欧阳修中间翻过一次车。

1045年，任右正言、知制诰的欧阳修被政敌钱勰指控与“外甥女”张氏有染，原来张氏嫁给了欧阳修的堂侄，后来她和家中的仆人私通，被告发，在公堂之上张氏供出和欧阳修有私情。欧阳修百般辩解，最后虽以“查无实据”了事，但在名声上却大受影响。此事过后欧阳修被贬到滁州任太守。

1049年，欧阳修回朝任翰林学士，开始修撰史书。1056年，欧阳修上书仁宗，推荐包拯、张环、王安石、吕公著四人，说“此四臣者，难得之士也”，宜委以重任，因为欧阳修的大力举荐，仁宗才把知江宁府的包拯调回京师，权知开封府。

1058年6月，包拯离任迁为御史中丞，欧阳修以翰林学士兼龙图阁学士权知开封府。

欧阳修与包拯的刚正不阿不同，他任职开封府期间，更加注重人际关系的处理。

欧阳修觉得自己想要处理好开封府的事务，最重要的就是处理好各方的关系，因此，欧阳修在处理案件时更为通情达理、灵活多变。

一方面，欧阳修也会严惩那些贪赃枉法的官员，也会制定各项规章制度和法律法规；但是另一方面，他更注重引导和教化，有些人犯了罪，他并没有严格按照法规来执行，而是做出适当的宽大处理，给对方以改正的机会。

欧阳修曾言：“以纵为宽，以略为简，则政事弛废，而民受其弊。吾所谓宽者，不为苛急；简者，不为繁碎耳。”

正因为宽简仁政，开封府也被他治理得井井有条，不仅深受百姓爱戴，而且得到了多数官员的认可和支持，可以说在欧阳修的治理下，当时整个开封府的环境是比较和谐的。

欧阳修因此也结交了很多官场人士，大家一方面钦佩他的清廉和正直，一方面又对他感恩戴德，可以说他在开封为官的时候，一直都比较顺利。

历史上的清官，大多铁面无私，刚直不阿，不畏权贵，因此得罪了不少人，进而影响了自己的仕途。

而欧阳修长袖善舞，左右逢源，一手抓案件，一手抓关系，有惩戒有宽容，显示出他为人处世的智慧。

十、蔡京

蔡京，字元长，北宋宰相、书法家，他曾先后四次为相，任期长达17年，四起四落堪称古今第一人。

1070年，蔡京进士及第，出任钱塘尉，不久升任舒州推官。入仕以来，蔡京就一直标榜自己是新党，并为变法事业摇旗呐喊，时值王安石变法，全国大修水利工程，于是蔡京开始呼吁修建木兰陂，此举既能造福乡里、博取贤名，又是响应新法、推广新法的重大动作，蔡京全力以赴终于将其修建完成。

因为修陂有功，宋神宗颇为满意，1083年，他任命蔡京为主使，出使辽国。纵观蔡京的仕途，这是他以后官运亨通的重要节点。

出使辽国回来，蔡京即被任命为中书舍人。此时他的弟弟蔡卞已是中书舍人，按规定，做官要以先后为序，蔡卞请求排位在蔡京之后，兄弟二人同时负责书写诏命，朝廷以此为荣。于是，1084年十一月，37岁的蔡京很快被改任为龙图阁待制、权知开封府。

当时王安石已经下台，司马光任宰相，下令尽废新法，昔日的“改革派”蔡京又尽显投机家嘴脸，为讨好司马光，五日尽废新法。

1086年二月，苏辙、孙升等人以包庇段继隆卖官、僧录司受金钱案处理不妥等提出弹劾，蔡京遂离任开封府而改知真定成德军，前后主政开封府458天。

史书评价蔡京：“见利忘义，至于兄弟为参、商，父子如秦、越。暮年即家为府，营进之徒，举集其门，输货僮隶得美官，弃纪纲法度为虚器。卒致宗社之祸，虽谴死道路，天下犹以不正典刑为恨”。

当然，北宋开封府最高长官除了开封府尹，权知开封府，历史上还有开封府牧、领开封府等委任方式。在崇宁改制前，只有亲王才能“尹京”而为开封府尹。真宗大中祥符以后，宗室不再外授实职，于是“储相”开始权知开封府。据《宋史·职官六》载，崇宁三年（1104年），蔡京上奏，“乞罢权知府，置牧一员，尹一员，......牧以皇子领之，尹以文臣充，在六曹尚书之下、侍郎之上。”因此实际担任开封牧的只有一人，即上任三天就接任皇位的宋钦宗，此时的开封府尹实际是二号长官，位在开封牧之下。

所以，单论职位高低，开封牧最高，其次开封府尹，再次权知开封府。

综合来看，北宋十位开封府最高长官中，除了三位亲王，只有包拯没有担任过宰相。权知开封府一职，实为官员晋升宰相的重要途径。其候选人一般出自翰林学士、枢密直学士、给事中、中书舍人、龙图阁待制、龙图阁学士、龙图阁直学士、户部侍郎、工部侍郎、刑部侍郎等职。

此外，权知开封府一般时间都不长，据统计，北宋168年，共有二百五十余人曾出任府尹或权知开封府（有人曾多次任职），平均每任仅6.8个月，特别是徽钦时期，其更替更是犹如走马灯。这应该与开封府的特殊地位以及错综复杂的利益关系有关。