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读近代史的朋友可能都有一个疑惑，为何中国的海关为何要由一个外国人（赫德）当家？

之前总以为，赫德非常能干，一心想替清朝分忧，但是事实上，并非如此：

从1853年至1855年，小刀会起义，上海战火纷飞、政权瘫痪、秩序混乱、社会动荡，租界人口、市政情况发生巨大变化，列强乘机攫夺权利，扩充势力。

他们控制海关，修改土地章程，组织义勇队，成立工部局，逐步将租界由居留地变成中国政府难以插手的“国中之国”。

1、中国的海关为何要由一个外国人当家？

在太平军攻占南京、镇江以后，洋货在中国的销路受阻，一些英国商人便以贸易困顿为由，向英国驻上海领事阿礼国要求停缴关税作为补偿，等待事情平定以后，再行完纳。

阿礼国表示同意。从1853年4月起，不到3个月，英商所欠关税已达16.8万余两。清政府就此提出交涉，经英国驻华公使文翰出面干涉，英商才继续纳税。

英商十三家洋行联名向文翰诉苦，要求英国出面干涉中国内战，文翰坚持己见。小刀会起义爆发的第二天，起义军捣毁上海海关，租界当局立即派兵占领了设在租界的海关。

英国领事阿礼国、美国副领事金能亨分别发出布告，说是海关行政既然陷于瘫痪，外商就没有遵守海关规章、缴纳关税的义务，颁布“船舶结关临时规则”6条，令英美商人暂时将其应缴关税，或以现金，或以期票，交于本国领事馆。

这就是所谓“领事代征制”。

这种做法，实际上攫取了中国海关的职权。

法国领事爱棠干脆以中国政府无力保护正常贸易为由，宣布法国商人可以不纳关税。一时，上海成为走私者的天堂。

1853年10月，吴健彰重返上海道台职位。10月9日，他发出通告，宣布他仍然担任苏松太兵备道和江海关监督，先前的官印作废(被小刀会没收了)，经朝廷批准，借用常州漕运使官印。

此时，摆在这位道台面前的是两件大事，一是镇压小刀会起义，二是恢复海关征税。

随后，他多次向阿礼国追索此前英商所欠税款，均遭拒绝。

阿礼国表示，上海海关既不存在，中国政府对地方又失去控制力，他国商人可以乘机逃税，又凭什么向英国商人征税？

英国领事代征的税款，只能用于英国战舰对贸易维持的费用方面。

吴健彰表示，如果这个问题不解决，他将不许中国商人从内地将茶叶运来上海。阿礼国对此不屑一顾，叫吴健彰去看一看法国领事的答复。法国代理领事爱棠的答复非常强硬，说是中国已无保护外商的能力，怎么能要外商尽缴税的义务？

在一个确能依照条约保护法国侨民的地方政府正式成立以前，法国领事决不会令其侨民缴纳任何税款。吴健彰想在海关原址办公，也被阿礼国以严守中立为由而断然拒绝。

在无可奈何的情况下，吴健彰安排了“羚羊号”、“羊神号”两艘兵船，停泊在租界对面的浦东江面上，作为水上海关的办公处所，开始征税业务。10月26日，他将这一决定通知各国领事。

对于吴健彰重征关税一事，列强的态度并不完全一致。美国开头比较支持。金能亨通知吴健彰，表示他可以通知美国商人，不论海关官员在哪个地点办公，他们今后都一定要向海关官员办理纳税事宜。

英、法非但不予理睬，而且将这两艘船只视为可能引起麻烦的危险之物，由英国兵舰将其驱赶到苏州河里。其他国家的领事对这个水上海关也不承认。

这样一来，在一段时间里，形成了很奇怪的局面，美国商人向吴健彰的海关纳税，英国商人向英国领事纳税，不愿意纳税的其他国家商人自由走私。

到1854年，美国商人发现自己吃亏了，起而抗争。美国公使、领事态度大变。1月20日，金能亨通告美国侨民，说是中国政府既然允许其他国家的船只不付关税，根据片面最惠国待遇的条款，则美国船只今后也毋需到中国海关纳税。

美国这么一来，后退得更远，又在英国商人中引起了不平，因为他们尽管不向中国海关缴税，但总还是在缴税。他们向阿礼国提出与美国商人取得同等待遇的要求。阿礼国表示理解。

吴健彰在水上海关收不到税，只好另想办法。

与英国驻上海领事阿礼国等人联系以后，他在苏州河北岸暂借一所房屋，作为海关临时办公处，1854年2月9日起开始办公。

英、美、法等国领事经过协商，取得一致意见，表示承认这一临时机构，并将通知本国商民缴纳关税，但有一个前提，即对于无论哪一个国家的船只，都应一律看待。

这是一种抽象承认、具体否认的表态，因为在当时的情况下，战事倥偬，上海地方政府自顾不暇，哪有余力监督各国的船只？

吴健彰仍旧收不到税，各国商船仍旧随意出入，上海仍是自由港。同年3月，吴健彰在黄浦江上游的闵行镇和苏州河旁的白鹤渚设立两个关卡，对向上海运送丝茶的中国商人征收出口货物税，英、美、法三国领事以此事违背条约而加以反对。

对于海关事宜，列强之所以左右刁难，不予配合，一方面因为当时海关税收方面混乱不堪，另一方面，也是最根本的原因，列强想乘机控制海关。

1854年6月15日，英国驻上海领事阿礼国向英国驻华公使包令提出，上海道台和各有约国的领事，应会同指派一名外国税务委员，两个一等通事，一个或几个中国录事，以及一个或几个外国人充任海关验货员。

外国税务委员应在海关内办公，并且一切公文应由他审阅稽核。税票应有他的签署，同时一切中文案卷和簿籍不但应送交他核阅，而且应送交各领事和道台核阅”。

本着这一想法，阿礼国与吴健彰进行了谈判。吴健彰正为收不到税而发愁，所以谈判很快就达成一致意见，最后决定英、美、法三国领事各派一员充税务司，负管理责任。

6月29日，吴健彰与三国领事议定了上海海关协定9款。

其中，关于引用外人管理海关的，是第1条和第5条：

第1条 海关监督，最困难事为不能广罗诚实精明熟悉外国语言人员，以执行征收事务及履行条约。惟一补救此点之法，为引用外邦人才于海关，由关道选择任用，授与权柄，以行使其职权。

第5条 外国委员，如有勒索贿赂、办事疏忽等情，一经查出，即由道台会同英、美、法三国领事申理，以定去留。

7月6日，三国领事联名布告此事。

7月8日，《上海海关征税税则》公布，凡9款，包括到埠船只的申报、货运承办人对进口货物的申报、货运承办人对出口货物的申报、关税的缴纳、舶船的查验、走私的惩处等。

12日，新制度开始实施。关税管理委员会的首批税务司是英国威妥玛(前任英国副领事)、美国卡尔、法国史密斯。

三个国家中，英国在沪人最多，商务最多，因此在税务司中英国人作用最大。一年后，威妥玛回任副领事，税务司由李泰国继任，再后来是赫德担任，海关长期为英国人所控制。

征税场所，起初在苏州河边一临时房屋内（吴健彰所设），后迁入外滩以西的一堆栈中（今南京路、江西路交叉处），1857年定于外滩（今外滩海关大楼原址)。

上海海关行政终于落入觊觎已久的列强手中。

2、私自修改《上海土地章程》

近代资本主义有一种同近代以前的野蛮入侵者不同的特点，就是惯于利用侵略的“合法性”，具体地说，就是重视条约、章程所起的辩护和赖以为据的作用，将赤裸裸的侵略行动披上一层“言之有理，行之有据”的外衣。

《上海土地章程》在晚清一次又一次地修改，就是租界当局一次又一次给自己的扩权夺利披上“合法”外衣的程序。

小刀会起义期间，租界当局在乘机扩权夺利的同时，第一次修改了《上海土地章程》。

客观上，小刀会起义以后，上海租界与以前大不相同。

在此以前，上海的华洋两个世界，分得相当清楚。

不但区域上一南一北，而且居民也是华洋分居的。租界里主要是外国人，1853年初仅有华人500人，且多为仆人。

小刀会起义爆发以后，先是城中一些富裕人家，闻风逃入租界；然后是小刀会驱赶城外居民，因为有些居民的房屋被清军用作进攻的掩护。再后来是清军围攻、封锁小刀会，强令城外居民迁徙，并放火焚烧房屋。这样，大批华人便涌入租界。

至1854年初，租界已有华人2万多人。这对当时小小的租界来说，是个相当大的数字。

大批华人涌入以后，英国领事、租界当局起初都持反对态度，因为这样给管理带来极大的不便，而且难民乱搭棚屋，有的就在黄浦滩、洋泾浜岸上搭建住所，这对市政管理、城市卫生，都造成很大麻烦。

但是，外国商人却欢迎这样的局面，因为这么一来，商业繁荣了，房地产生意也大有可为了。几个月时间里，租界华人居住的房屋就占有800多所。

人口的增加，华洋由分居变杂居，使得租界社会管理问题一下子复杂起来，先前的《上海土地章程》也显得名滞实后、不敷运用了。

还在1853年6月下旬，阿礼国便提出，由英、美、法三国代表自行修改土地章程，共同组织市政机关，管理租界，后因法国考虑自身的利益，态度暧昧，没有成功。

小刀会起义以后，情况大变，三国领事重商此事。

1854年7月5日，英国领事阿礼国、美国领事马辉、法国领事爱棠正式宣布经三国公使共同签字的修改后的上海土地章程14款。

7月11日，三国领事在英国领事馆召开租地人大会，49人出席，通过了《上海英美法租界地皮章程》。

1845年的《上海土地章程》中规定，关于章程条款与文字的修改，应由英国管事官与上海地方官“会同酌定”，这次章程的修改，却是由外国公使、领事单方面草拟，在西人会议上通过，然后才移文上海道台核明办理，这实际上是不合程序的。

当时的上海地方政府，事实上已经瘫痪，吴健彰正忙于镇压小刀会起义，除了照办别无选择。

1854年的《上海英美法租界地皮章程》，比起1845年的《上海土地章程》，对于晚清上海政治、社会的发展，影响更为深刻，特别是关于华洋杂居的规定，对日后上海的发展，有着至关重要的意义。

我们知道，日后上海的繁荣，很大程度上是与租界的繁荣、租界的特殊地位联系在一起的。租界的人口，主体部分是华人。如果没有华洋杂居，就没有我们所看到的后来的上海。

华洋杂处是特殊历史条件下形成的，既不是出于租界当局的原意，也不是上海地方政府所乐于见到的。在华洋杂处的开始阶段，上海地方政府还试图继续管辖租界华人。

1853年11月，吴健彰曾致函阿礼国，要求英国领事馆编造一个名册，载明在领事馆及租界商业机构的译员、买办和仆佣等人的姓名、年龄、住址等情况，以便将来查考，结果遭到拒绝。

1855年2月24日，上海县城重新置于清政府统治之下以后，上海道又公布《上海华民住居租界内条例》，对居住在租界内的华人作了许多规定。

内称：

凡华民在界内租地、赁房，如该房地系外国人之业，则由该业户禀明领事官；系华民之业，则由该业户禀明地方官，将租户姓名、年、籍、作何生理、欲造何等房屋、作何应用、共住几人、是何姓名，均皆注明，绘图呈验。如地方官及领事官查视其人无碍，准其居住，该住户即出具甘结，将同居各人姓名、年、籍填写木牌，悬挂门内，随时禀报地方官查核，遵照新定章程，并按例纳税。倘若漏报，初次罚银五十元，后再漏报，将凭据追缴，不准居住。该租户若系殷实正派之人，即自行具结，否则别请殷实之人二名代具保结。

上海道台所争，实际是对租界华人管辖权的问题。租界当局对此不予合作，上海道台也无法执行登记、具结等规定。

3、“洋枪队”的成立

租界原无属于自己的军队，所依靠的是各国停泊在黄浦江面的海军。太平军在1853年3月定都南京以后，乘胜东进，4月1日攻克镇江。上海租界以所谓安全问题为由，一面宣布“中立”，一面筹组武装，实行“武装中立”。

4月8日，英美领事召开会议，议决成立一支民兵，名称是上海义勇队，或称上海商团，英文名ShanghaiLocal Volunteer Corps，上海的英国侨民一律作为义勇队队员。中国人俗称“洋枪队”。同时成立协防委员会，由寓沪英美富商或领事担任委员，负责侨民与官方、领事与各国驻沪海军的联系。

新成立的义勇队聘请前印度孟加拉第二步枪军团的军官屈隆苏为团长，装备了性能很好的来复枪。

这一武装在小刀会起义期间并未发挥多大作用，与清军打“泥城之战”时，这支民兵中只有75人参加，主要参战的外国武装是英美海军，但是，这支义勇队却由此保留下来，日后演变为万国商团。

在组织义勇队的同时，英、美、法侨民经全体会议议决，在租界周围构筑防御工程，一是在租界四周设立栅栏，二是沿泥城浜（今西藏路)地带，南起洋泾浜，北至苏州河，掘一宽阔壕沟，筑以土垒，以防租界遭到来自西面的袭击。这一壕沟被称为护界河。

组织义勇队，开挖壕沟，建筑土垒，这些在先前的《上海土地章程》中都是没有的，列强如此行事，是对中国主权的侵夺。但当时上海地方政府根本无暇顾及。

4、工部局的成立

华洋杂处，人口猛增，使租界的事务空前增多。市政管理，华洋纠纷，犯罪问题，卫生问题，房地产问题，征税问题，一系列问题纷至沓来，这样，先前的市政道路码头委员会显然无法应付，于是，工部局应时而生。

土地章程中述及此事的文字相当简单，在7月11日通过土地章程的会议上，英国领事阿礼国对此有相当具体的说明。他说，在行使领事职权的工作中，觉得各国侨民和华人杂处的租界，有立即创立一某种形式的市政机关的必要，因为仅仅行使领事职权而无市政机关，不足以永远确保租界的安全。

要解决这问题，他以为最重要的，必须要有一市政机关，有赋予这市政机关各种权力的代表会议。

阿礼国等人从道理上原本懂得，在租界设立市政机关，是包括国际法在内的任何法律原理所不容许的，但是，他们就是要在不合法的大前提下，尽量做得好像合法些，于是，就有了租地人会议等形式。

他强调取得市政权力须经过租地人会议，其出发点当是视租地人会议为一种立法机构。

就在7月11日通过修改了土地章程以后，租地人会议根据章程第1款，组织了工部局。

第一届工部局董事会有5人组成，凯·威廉为总董即董事长，金能亨为司库，金大卫、费隆和麦都思为董事。

不久，凯·威廉、金能亨辞职，总董、司库由费隆、金大卫分别担任。以后，工部局正式行使职权，成为租界的行政机构。

7月17日，工部局召开第一次董事会，决定设立若干委员会，其一即是租界防卫委员会。

在1853年以前，租界虽有道路码头委员会，但主要是自助性质，为外侨社区服务，没有行政权、自治权；虽有华人住在租界，但主要是服务性质。租界内华人的管理权仍归清政府。

1854年的章程订立以后，工部局的成立，巡捕的设立，义勇队的出现，攫取了租界的管理权、行政权；援取了对租界华人的管辖权、征税权。这几项结合起来，租界便由先前的外侨居留地，变成了中国政府权力难以鞭及的“国中之国”。

租界的性质发生了重大的变化。

（正文完）

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