未成年人检察公益诉讼一体化的制度设计

作者：李琦江苏省泗洪县人民检察院

今年7月1日施行的《人民检察院公益诉讼办案规则》指出，“人民检察院办理公益诉讼案件，实行一体化工作机制，上级人民检察院根据办案需要，可以交办、提办、督办、领办案件。”年初，最高检明确，2021年起，全国检察机关涉未成年人刑事、民事、行政、公益诉讼检察业务将由分散办理平稳过渡到统一集中办理。实践中，因未成年人保护系新领域，且未成年人公益诉讼案件具有其特殊性，未成年人检察对于一体化的公益诉讼办案模式需求更大。那么，该如何构建未成年人检察公益诉讼的一体化办案机制？

笔者认为，办理未成年人检察公益诉讼案件，应当发挥检察机关的体制优势，强化检察机关上下级院、各业务部门之间、各未成年人保护职能部门之间的协调配合，形成“上下统一、横向协作、内部整合、外部支持”的一体化机制，提高公益诉讼办案工作能力和水平。

一、建立上下一体联合办案机制

（一）统一指挥案件。上级检察院充分发挥领导、统筹、指导作用，加强对整体公益诉讼工作的领导，上下级检察院之间做到上令下从，步调一致。下级检察院在办理公益诉讼案件过程中，遇到法律适用、诉讼程序等问题，应当加强请示报告，上级检察院应当及时研究答复；下级检察院在办理公益诉讼案件过程中，出现公益损害结果鉴定、评估等专业性困难，或者需要聘请专家辅助人进行技术支持的，可以请求上级检察院帮助协调解决。

（二）统一调配办案力量联合办案。建立公益诉讼专业团队，强化统一调配力量。在市（分、州）级检察院辖区范围内，选取各基层院公益诉讼业务骨干组建公益诉讼专业团队，作为统一调配力量的人才库。同时，通过办案实践实行以案代训，助推参办人员相互学习、共同进步，提升专业团队成员的办案能力。

（三）建立科学评价机制。为强化“法律后果”，机制建设中需要建立起具体且操作性强的评价机制，将检察机关践行统一办案机制情况纳入考核，倒逼提升一体化办案实效性，切实解决联合办案实践少、线索统一管理形式化、内部协作互动性不够等机制建设与实践失衡的问题。

二、建立内部一体办案机制

检察机关内部，未检部门与案件管理、检察技术、公益诉讼检察等部门加强沟通协作，健全信息通报、数据共享、联络沟通、线索移送、协同办理、重大案件会商研讨等机制，共同推进未成年人检察公益诉讼一体化工作深入发展。

（一）完善线索统一管理。加强与案件管理部门的沟通，完善线索分析机制。对于未检部门在业务系统使用建设、办案数据统计分析等方面，争取案件管理部门及时提供支持保障。在此基础上，未检部门加强业务数据分析研判，及时发现未成年人公益诉讼案件方面苗头性、倾向性问题线索，及时履行法律监督职能。加强与其他业务部门的沟通，建立检察内部涉未成年人公益诉讼案件线索移送机制。一方面，畅通与本院民行部门、控申部门的线索移送渠道，对群众反映或案件中发现案件监督线索及时移送未检部门。另一方面，刑检部门在司法办案过程中，运用检察监督的力量参与社会综合治理，及时发现侵害未成年人合法权益的现象，并移送未检部门。

（二）提升调查核实质效。加强与检察技术部门的沟通。加强检察技术支持，将在办理未成年人检察公益诉讼案件中遇到的技术难题交由具备专业知识的检察技术部门或干警处理。强化司法警察参与，发挥好司法警察调查取证优势，增强公益诉讼办案工作的威慑力。针对未成年人可能存在的对受侵害问题发现困难、自证困难等问题，充分利用互联网+大数据等科技手段，完善调查取证手段，提升未成年人公益诉讼调查核实工作的质量和效果，不断提升办案信息化、科学化水平。

（三）构建组合办案模式。加强与公益诉讼检察部门的沟通。办理未成年人检察公益诉讼案件中，未检部门要注重听取公益诉讼检察部门意见。对于未检人员力量和工作经验欠缺的检察院，可以会同公益诉讼检察部门建立联动办案机制：公益诉讼部门主要负责与行政机关沟通相关事宜，包括调查取证工作中需要向行政机关查阅、摘抄、复制、调取有关材料等工作；未检部门重点关注未成年人保护相关工作，包括对未成年人群体利益受损情况开展针对性地调查取证、救助补偿等工作。

三、建立横向一体协作机制

（一）明确需要横向一体的情形。自上而下加强顶层设计，除规定未成年人检察公益诉讼常规办案范围外，各地立足于本地涉未成年人案件特点，重点聚焦对校园侵害、网络侵害、食品药品安全等领域未成年人特殊权益的保护，实行最有利于未成年人权益保护的协作机制的探索。如涉及网络侵害或校园侵害涉及到各地不同辖区的，对立案管辖、侦查取证等方面一体协作效率更高的，可参照部分地区对环境资源类案件实施横向一体办理形式，并以制度化予以明确。

（二）规范横向一体化办案程序。在实践中，办理未成年人检察工作公益诉讼案件往往会遇到线索是否移送、何时移送、如何移送、涉及刑事附带的公益诉讼案件是否披露刑事案件相关情况以及线索移出后的检察机关对于办案后续义务不明等问题，影响横向一体协作效率。应当从通过顶层设计规范检察机关管辖权责，明确指定管辖、管辖权转移等情形，细化移送标准、时间、方式以及协查方式和范围等。实践中，7月1日施行的《人民检察院公益诉讼办案规则》有作出部分规定。

（三）加强对各基层院协作的规范和引导。建立未成年人检察公益诉讼案件办理横向一体化，首先要在各检察机关之间统一执法司法规范。其次，各检察机关之间加强协作配合，在上级检察机关的领导下，在案件办理调查中相互配合，在人员和技术方面相互支援。最后，同级检察机关之间，协调规范线索移送、技术协作、联合办案等协作的方式，并制定相关协作细则，细化信息通报方式、卷宗调阅程序等规定，保证协作质效。

四、建立系统外部支持机制

未成年人检察公益诉讼工作是检察机关积极参与社会治理创新、最大范围保护未成年人合法权益的有效手段，未检部门应当在办案中充分利用可以支持未成年人检察工作的各种社会资源，积极构建社会支持、专业办案和智慧未检体系。

（一）规范线索收集与流转。建立社会公众参与的多样化线索发现机制，有助于检察机关通过公益诉讼维护未成年人合法利益。依托未成年人检察工作社会支持体系，建立未成年人公益诉讼线索收集、流转的长效机制。充分、规范运用未成年人司法保护云平台，加强与人民法院、公安机关、司法行政机关、共青团、妇联、关工委、未成年人保护组织等协商协作，实现对侵犯未成年人权益的公益诉讼案件线索适时收集、及时流转、迅速反馈，确保未成年人检察公益诉讼一体化工作顺利开展。

（二）争取外脑助力与支持。牢牢抓住公益这个核心，落实新修订的未成年人保护法、预防未成年人犯罪法，围绕未成年人人身权、受教育权维护、校园周边安全等未成年人保护重点领域，依法履行公益诉讼监督职能。对于新领域的未成年人公益诉讼线索，对于人民群众关心关切、社会反映强烈的涉及众多未成年人利益保护的难点和痛点问题，通过组建业务专家团队、召开研讨会、课题研究等形式，邀请人大代表、行政执法机关专家骨干、学者等为疑难复杂案件提供外脑支撑，实现办案效果最优化。

（三）加强对外交流与学习。作为一体化工作模式的具体实施者，未检干警面对涉及领域多元、知识面广的公益诉讼检察工作，还存在如专业人才缺乏、调查取证能力不强等短板。因此，要通过借助外部专业力量，提升未成年人检察公益诉讼工作质效。邀请心理学、社会学、教育学方面的专家开展培训讲座，全方位培养未检干警的整体素质和专业化水准；逐步完善参与社会治理工作机制，通过加强与社会团体和党政机关的交流与合作，注重依靠各行业的专业力量，引进社会专业人才；逐步建立以政府购买服务等方式，将未成年人检察公益诉讼案件办理后涉及的恢复性损害方面的社会化工作，交由专业力量承担，切实解决制约未成年人司法保护社会支持体系建设的难题。

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