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近期，美国总统拜登签署了三份有关供应链的行政令，按时间先后顺序分别是“可持续公共卫生供应链行政命令”“确保未来由美工人在美制造行政令”和“美国供应链行政令”。行政令的签署旨在全面加强美国供应链的自主可控，打造“去中国”供应链，解决关键领域与环节的脆弱性，避免在紧急状态下受制于没有共同利益和价值观的国家。

一、行政令的主要措施

除“可持续公共卫生供应链行政命令”专门针对新冠疫情，旨在加强美国医疗设施供应能力外，其他两份行政令与美国制造业和工业基础密切相关，规范的关键举措如下。

1、大力促进“美国制造”，降低美国对国外供应链的依赖

为最大限度地在美国生产货物、产品、材料和服务，降低美国对国外供应链的依赖程度，拜登于1月25日签署了“确保未来由美工人在美制造行政令”，提出：一是建立美国制造办公室，严格执行“美国制造”相关法律，确保例外豁免仅适用于涉及国家安全、人道救援或紧急需求等迫不得已的有限情况；二是修正“美国制造”含量的衡量方式，提高“美国制造”产成品的认证标准，加大对“美国制造”产品采购的优惠力度；三是评估外国产品的成本优势是否会对美国利益造成损害，充分保障美国企业利益；四是充分识别能够在美生产且能够满足政府采购需求的美国公司；五是合理确定不属于“美国制造”的产品和材料等。

图1 拜登签署“确保未来由美工人在美制造行政令”

（二）加强对关键领域的风险审查和基础领域的评估

为认清美国供应链现状，准确找出漏洞，确保在紧急状态下依靠美国的力量保障国家安全，拜登政府于2月24日签署“美国供应链行政令”，提出：一是立即开展关键领域供应链的风险审查。规定自行政令发布100天内，完成半导体制造和先进封装、高容量电池、关键矿物和稀土等战略材料、药品和药物活性成分等关键领域的供应链风险审查。二是开展基础领域供应链的评估。规定自行政令发布1年内，美国政府相关部门应该完成国防工业基础、公共卫生和生物防御产业基础、信息和通信技术产业基础、能源工业基础、运输工业基础、农产品和食品生产等6个基础领域供应链的评估。

图2 拜登手拿半导体器件，就“美国供应链行政令”发表讲话

（三）加强盟友间合作，加快打造可控的供应链

“美国供应链行政令”强调通过盟友合作加强美国制造和供应链弹性。一是在对基础领域供应链进行评估时也要对盟国和伙伴国进行评估，确保其关键物资及其优先顺序、国际合作方式等与美国保持一致；二是对国际规则和美涉外政策提出建议，包括与盟国、伙伴国共同完善与供应链相关的外交、经济、安全、贸易政策，以及国内改革和国际贸易规则、协议等。

二、行政令的主要目标

拜登连续出台加强美国供应链的政策，与近年中美关系改变及新冠疫情在美大流行的背景密切相关，其主要目标如下。

（一）解决新冠疫情暴露的问题

2020年新冠疫情在美大流行，美国内供应链难以满足民众对大量医疗用品的需要，同时全球疫情防控形势严峻，国际合作和贸易成本剧升，迅速放大了美国内供应链风险，暴露出许多短板和问题。2020年6月，美国国防工业协会调查数据显示，美国有高达75%的制造业企业资金流断裂，航空航天领域有近52多万个工作岗位面临裁员，F-35战机的生产也受到严重影响。因此，拜登政府上台后第一时间出台系列政策，强调提升国内供应链能力，摆脱关键领域供应链的对外依赖。

图3 F-35战斗机

（二）重振美国制造业基础

由于美国制造业外流严重以及国内经济复苏过程缓慢，从奥巴马政府开始，美国便开始通过出台《美国复兴和再投资法》等一系列政策措施，倡导振兴美国制造业。特朗普政府进一步强调阻止制造业外流，并通过签署“买美国货，雇美国人”行政指令、修订《购买美国产品法》等手段，刺激国内制造业发展。尽管如此，美国制造业重建效果并不理想，据统计，2018年美国制造业增加值占GDP比重为11.26%，不及中国一半。拜登延续了美国的一贯政策，他在公开讲话表示，未来将投资数千亿美元购买美国产品和材料，实现基础设施的现代化。通过签署一系列行政令，并进一步收紧“购买美国货政策”，强化国内供应链能力，正是拜登重振美国制造业的关键举措之一。

（三）赢得更大竞争优势

特朗普视中国为战略竞争对手，采取强硬立场，先后发起了贸易战、封锁打压高科技企业、阻碍正常科技交流等打压事件，并出台了许多专门的政策举措，如对将生产转移到中国等其他国家的企业征税，并禁止授予政府采购合同等。拜登政府承袭了将中国作为主要对手的战略立场，在3月份发布的美国《国家安全战略临时指南》中表示，中国是当前唯一能够对“稳定开放”的现有国际体系发起“长期全方位挑战”的国家，是美国最强大的竞争对手。此时美国提出在关键领域摆脱中国，打造“去中国”供应链，就是为了防范中国的反制措施，以便在竞争中赢得更大优势。

图4 《国家安全战略临时指南》封面

（蓝海星：钱中 张怡鑫）