王兵 |「高端战争」政府问责署：国会管管国防部？F-35快要买不起、修不好了

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2021年4月22日，美国政府问责署（GAO）发布了题为《F-35的维修——需要加强对可承受性的关注和监督》报告，对F-35战斗机存在的维修保障和全寿期费用大幅超预期等问题进行了调查，并建议国会和国防部予以高度重视。

图1 报告首页

一、美军大项目被盯上了

F-35系列战机是美国历史上最雄心勃勃、最昂贵的武器系统，国防部计划采购近2500架F-35，预计全寿期费用超过1.7万亿美元，其中采购成本不到4000亿美元，剩余的1.3万亿美元与飞机的运行和维护有关。

随着F-35战机采购数量的增加，它在美国空中装备中的比重越来越大，美国空军、海军陆战队和海军当前约有400架F-35各型飞机。为了让该战机项目更好执行，美国政府问责署持续对其进行监督和评估，从2010年开始专门针对F-35项目进行单独的调查和评估。

本次报告主要评估了两方面的内容：一是F-35的可执行任务比率情况；二是在降低全寿期费用方面存在的问题。

二、不看不知道，一看吓一跳

（一）可执行任务比率问题

F-35的可执行任务比率受到供应链、维修、自主后勤信息系统（ALIS，支持F-35作战、任务规划、供应链管理、维修和其他过程的复杂系统）以及发动机四个方面的困扰。

图2

可执行任务比率问题

供应链问题：对政府问责署调查作出反馈的11个F-35基地都认为，供应链问题对飞机战备状态或能力有负面影响。11个基地中有6个报告称零件不能按时交付，或者交付的备件少于申请数量，影响日常飞行作业和维修规划。

无法满足维修需求的情况依然存在，政府问责署在2019年4月报告，平均基地级维修时间是目标值的两倍，这对飞机战备状态产生了重大影响。截至2020年8月，平均修复时间从2018年11月的188天降低到了131天，但仍然远远高于60-90天的计划目标。

维修问题：政府问责署发现，维修问题导致的无法执行任务比率（因维修要求无法满足而无法飞行或执行任何一种任务的时间百分比）从2019财年的17%下降到2020财年的16%。然而，2020财年，作战人员对F-35的可执行任务比率目标是，F-35A为90%，F-35B和F-35C为85%。维修问题导致的无法执行任务比率为16%，使得上述任何目标都不可能实现。有两个具体的问题:一是维修人员无法获得技术数据来进行某些维修；二是基地缺乏高效维修所需的支持设备。

自主后勤信息系统的问题：自主后勤信息系统计划为F-35项目参与者提供必要的软件工具来维修飞机。政府问责署先前已经指出了与自主后勤信息系统相关的许多长期存在的问题，包括该系统不便于用户使用，没有提供承诺的与维修保障有关的能力等。2020年3月，政府问责署报告说，尽管F-35没有出现需要停飞的问题，但由于自主后勤信息系统中存在不准确和错误的数据，F-35甚至不应起飞。国防部于2020年1月开始采取措施，用新的系统——F-35运行数据综合网络取代它。在新系统完成之前，国防部将继续依靠自主后勤信息系统作为其主要的后勤系统。

发动机问题：这一问题可能严重影响未来的F-35可执行任务比率。多名来自军种和项目官员说，与F-35发动机维修相关的问题在未来10年内可能构成最大的维修风险。国防部认识到，修理能力不足将无法满足F-35项目所需的计划外和计划内发动机动力模块修理需求。因此，国防部正在采取措施增加动力模块的基地级维修能力。然而，短期内，基地级维修能力不足将继续导致无法执行任务的飞机的数量和百分比增加。

（二）可承受性问题

自2012年以来，F-35的全寿期预估费用增加了1500亿美元，政府问责署发现，随着F-35飞机数量的增加，降低全寿期费用将变得更加困难。

图3

F-35的全寿期预估费用

空军官员告诉政府问责署，如果不大幅削减F-35A的维持成本，空军将无法负担购买1763架飞机的使用保障费用。由于设计方案和维护策略已经确定，几乎没有余地大幅降低维持成本。空军官员说，解决可承受性问题的唯一选择是减少采购F-35A飞机的总数，或者减少飞机的计划飞行时间，这将对空军的兵力结构和能力产生影响。

海军陆战队官员表示，虽然他们目前没有面临可承受性问题，但他们预计可承受性将对未来的F-35B维持产生负面影响。在F-35B费用成为紧迫问题之前，海军陆战队将继续资助它的可靠性和维修性项目，并与F-35联合项目办公室的可承受性保卫办合作，重点降低F-35B相关的维持成本。

海军官员表示，虽然他们意识到整个项目面临的可承受性问题，但他们认为，F-35联合项目办公室目前在降低项目维持成本方面的努力应该足以满足海军每年每架750万美元的限制要求。F-35的成本超支应该由F-35联合项目办公室的可承受性保卫办探索和实施各种成本节约措施来解决。

政府问责署建议国会考虑：一是要求国防部每年报告在实现可承受性方面取得的进展，包括已经采取和计划采取的措施；二是将未来的F-35飞机采购决策与国防部解决F-35可承受性问题的进展挂钩。

三、应该这么办，但美军已经来不及了

（一）维修保障整体方案应与装备建设同步考虑和实施，保障战斗力快速持久生成

美军F-35战机当前存在战备水平远低于预期的问题，与其保障整体方案做得不细有很大关系。由于武器装备设计、生产、维修保障的数字化水平很高，美军完全有能力做到装备服役到什么规模，维修保障水平就建设到什么程度、覆盖到什么范围。F-35的现状表明美军没有将维修保障作为重要因素在装备建设中予以同步、充分考虑，相关部门协调沟通不够，致使新装备无法发挥应有作用。

美军的教训值得深思，装备交付部队后，马上面临与持续生成战斗力密切相关的维修保障问题。维修保障在装备全寿期中所占时间长，涉及众多官兵、基地和企业维修人员，大部分参与者刚开始都不熟悉装备，需要经历从陌生到熟悉的过程。最大程度缩短这一过程、最大限度提高维修保障效率、效果，是战斗力生成的关键之一。只有提前开展有关的规划和计划，在装备研制的同时考虑装备维修保障问题，在装备交付部队的同时交付维修保障所需的、与装备规模匹配的资源，包括系统、工具等，并对维修保障人员开展必要的培训，才能实现战斗力的真正持久生成。

（二）维修相关费用在全寿期费用中占比和压缩空间最大，最佳机会在项目早期阶段

美国F-35战机全寿期费用远远超过预期，使得空军不得不考虑减少最终采购数量或降低飞行时间。根据美国《国防采办研究杂志》2018年10月刊对美国空军52型飞机1996-2016年的统计，平均来看，在军用飞机的使用和保障费用中，维修相关的费用（包括维修人员费用、修理费用、维修设施建设费用）占49.53%，使用费（燃油、训练弹药等）占19.58%，人员费（维修人员除外）占15.22%，升级改造费占9.05%，其他费用占6.62%。

按照上述比例，在F-35项目1.7万亿美元的全寿期经费中，采购费约4000亿美元，维修相关费用约6439亿美元，使用费约2545亿美元，人员费用（维修人员除外）约1979亿美元，升级改造费约1176亿美元，其他费用约860亿美元，在不削减战机采购数量、不影响正常使用的情况下，维修费用是总金额最大的，也是压缩空间最大的。

图4 采办不同阶段决定全寿期费用的百分比

大幅削减维修相关费用必须在项目早期进行充分考虑才能实现。美国政府问责署2003年的报告《最佳实践：不一样地设置需求可降低武器系统总费用》给出的武器装备全寿期费用曲线表明，在需求阶段，武器装备全寿期费用的80%以上即已确定，在设计定型后，全寿期费用的90%便已确定。因此，必须在装备尚处于早期设计阶段就充分考虑装备的维修性、可靠性等，才可能大幅压缩维修费用，进而实现大幅降低全寿期费用的目标。F-35战机的设计阶段早已过去，大幅压缩全寿期费用的最佳机会也已错失，因此，对美国空军说，当装备的设计方案固定、维修保障方案确定，要想削减全寿期费用，已经几乎没有空间。

美军F-35战机项目在经费控制方面的教训深刻，深度理解装备全寿期费用控制规律，在装备研制论证的早期阶段将费用控制作为关键因素进行系统性考虑，才可能在确保性能的同时真正控制住装备的费用。

（蓝海星：王兵）