导读

在打造农旅项目的过程中，很多农旅投资开发者最纠结的问题，莫过于用地难的问题。开发休闲农旅，以农业为核心的基础上，必不可少需要配套一定的游客服务必须的旅游服务设施，那就需要用到一定的用地指标。这可难倒了无数人！没有建设用地也能做农旅吗？国家对休闲农旅用地有些什么政策引导？……

1、国家政策鼓励发展乡村新型服务业

休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿、创意农业、农耕体验、康养基地等

2016年，《关于大力发展休闲农业的指导意见》（农加发〔2016〕3号）提出：发展休闲农业是发展现代农业、增加农民收入、建设社会主义新农村的重要举措，是促进城乡居民消费升级、发展新经济、培育新动能的必然选择。

鼓励各地依托农村绿水青山、田园风光、乡土文化等资源，有规划地开发休闲农庄、乡村酒店、特色民宿、自驾车房车营地、户外运动等乡村休闲度假产品，大力发展休闲度假、旅游观光、养生养老、创意农业、农耕体验、乡村手工艺等，促进休闲农业的多样化、个性化发展。引导和支持社会资本开发农民参与度高、受益面广的休闲旅游项目。鼓励各地探索农业主题公园、农业嘉年华、教育农园、摄影基地、特色小镇、渔人码头、运动垂钓示范基地等，提高产业融合的综合效益。

2021年4月22日，农业农村部办公厅 国家乡村振兴局综合司印发《社会资本投资农业农村指引（2021）年》。《指引》提出：

鼓励社会资本发展休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿、创意农业、农耕体验、康养基地等产业，充分发掘农业农村生态、文化等各类资源优势，打造一批设施完备、功能多样、服务规范的乡村休闲旅游目的地。引导社会资本发展乡村特色文化产业，推动农商文旅体融合发展，挖掘和利用农耕文化遗产资源，建设农耕主题博物馆、村史馆，传承农耕手工艺、曲艺、民俗节庆。支持社会资本发展农业生产托管服务，提供市场信息、农技推广、农资供应、统防统治、深松整地、农产品营销等社会化服务，建设一批农业科技服务企业、服务型农民合作社，推动将先进适用的品种、投入品、技术、装备导入小农户。鼓励社会资本改造传统小商业、小门店、小集市等商业网点，满足农村居民消费升级需要，积极发展批发零售、养老托幼、文化教育、环境卫生等生活性服务业，发展线上线下相结合的服务网点，推动便利化、精细化、品质化发展，为乡村居民提供便捷周到的服务。

2、哪些用地可用于开展休闲农业

闲置宅基地、村民自有住宅、村内集体建设用地、“四荒地”

开展休闲农业和乡村旅游等新业态，需要土地、资金、人才等各方面的政策支持。我国严格实行土地用途管制。落实最严格的耕地保护制度。严禁违规占用耕地和违背自然规律绿化造林、挖湖造景，严格控制非农建设占用耕地……

那么，开发休闲农业、乡村旅游、康养等新兴服务业，用地方面如何解决？

○ 2015年8月，农业部等11部门发布《关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知》。《通知》明确用地政策：

在实行最严格的耕地保护制度的前提下，对农民就业增收带动作用大、发展前景好的休闲农业项目用地，各地要将其列入土地利用总体规划和年度计划优先安排。支持农民发展农家乐，闲置宅基地整理结余的建设用地可用于休闲农业。鼓励利用村内的集体建设用地发展休闲农业，支持有条件的农村开展城乡建设用地增减挂钩试点，发展休闲农业。鼓励利用“四荒地”（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）发展休闲农业，对中西部少数民族地区和集中连片特困地区利用“四荒地”发展休闲农业，其建设用地指标给予倾斜。加快制定乡村居民利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营的管理办法。

○ 2016年9月，《关于大力发展休闲农业的指导意见》（农加发〔2016〕3号）提出：

强化政策落实创设。支持有条件的地方通过盘活农村闲置房屋、集体建设用地、开展城乡建设用地增减挂钩试点、“四荒地”、可用林场和水面、边远海岛等资产资源发展休闲农业。鼓励各地将休闲农业和乡村旅游项目建设用地纳入土地利用总体规划和年度计划合理安排。在符合相关规划的前提下，农村集体经济组织可以依法使用建设用地自办或以土地使用权入股、联营等方式与其他单位和个人共同举办住宿、餐饮、停车场等休闲旅游接待服务企业。

○ 2017年5月，《农业部办公厅关于推动落实休闲农业和乡村旅游发展政策的通知》中提出：

在用地政策上，要落实城乡建设用地增减挂钩试点，农村集体经济建设用地自办、入股等方式经营休闲农业的政策。要积极向当地政府汇报，争取将休闲农业和乡村旅游项目建设用地纳入土地利用总体规划和年度计划合理安排。要支持有条件的地方通过盘活农村闲置房屋、集体建设用地、“四荒地”、可用林场和水面等资产资源发展休闲农业和乡村旅游。

○ 2017年12月，国土资源部 国家发展改革委关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障的通知（国土资规[2017]12号）提出：

发挥土地利用总体规划的引领作用。各地区在编制和实施土地利用总体规划中，要适应现代农业和农村产业融合发展需要，优先安排农村基础设施和公共服务用地，乡（镇）土地利用总体规划可以预留少量（不超过5%）规划建设用地指标，用于零星分散的单独选址农业设施、乡村旅游设施等建设。做好农业产业园、科技园、创业园用地安排，在确保农地农用的前提下，引导农村二三产业向县城、重点乡镇及产业园区等集中集聚，合理保障农业产业园区建设用地需求，严防变相搞房地产开发。省级国土资源主管部门制定用地控制标准，加强实施监管。

由此可见，作为融合农村一二三产业发展的融合体，新型的产业形态和消费业态，近年来，休闲农业和乡村旅游的蓬勃发展，受到了国家的高度重视，并陆续出台了相关的政策指引。

3、全部都是农用地，还能做农旅吗

×闲置宅基地、×村民自有住宅、×村内集体建设用地、ד四荒地”

全部都是农用地，以上可利用地都没有的情况下，还能做农旅吗？

虽然已经出台系列政策指引，但在实际的操作中仍然存在着很多有待解决的问题。很多计划要开展休闲农旅项目的投资开发者，尤其是中小型农旅项目投资开发者，对于农旅项目的用地方面，仍然存在着很多疑问。

我们那块地，全部都是农林用地，没有政策所提到的【闲置宅基地】、【村民自有住宅】、【村内集体建设用地】、【四荒地】等符合政策条件的可利用地，还能开发休闲农旅吗？具体要怎么做？

……

我们下一篇文章来深入探讨！

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