清前期·地方制度

清朝地方行政机构分为省道府县四级单位，边疆特别行政区大致与省级相当

鸦片战争前清朝设置18个行省，后增置台湾、新疆、奉天、吉林和黑龙江

（1）省：设巡抚，原则受总督节制，每两三省设总督，皇帝心腹，秉承旨意行事

每省设提督学政，以进士出身部属堂官兼任，主管教育、科举事务，称学台

督抚下设承宣布政使司和提刑按察使司，藩台主管财政人事，臬台主管司法纠察

布按二司与督抚公务上下级关系，并无私人领属性质，成为监视工具

（2）道：设道员，为省府中间级别长官，各省无定员

分守道专掌钱谷、分巡道专掌刑名、专职道主管一省某方面具体事务

（3）府：设知府即太守，上隶属于省，下督率所属州县官员

州分散州和直隶州，设知州，散州隶属于府，直隶州直属于省

厅位于边远地区，设同知或通判，属厅隶属于府、直隶厅隶属于省

（4）县、散州、散厅：设知县即县令、令尹，主管一县政务，全国1358县

政务严格遵循皇帝指令，地方事权统一使得责任明确，利于政令贯彻和行政效率提高

（5）保甲制度：清朝控制基层社会制度，与里甲制互为表里，专管赋役基层组织

十户一牌立牌长、十牌一甲立甲长、十甲一保立保长，进行严厉监视控制

每户挂印牌，写明户主姓名和丁口数目，登入官册，以便往来稽查，僧道寺观一同

设有负责漕运河道、盐政织造等具体事务机构，各有品级属员，专门负责特定事务

采取因其教不易其俗，齐其政不易其宜基本原则怀柔政策管理特别行政区

（1）清军入关，无需再扩编蒙古入八旗，为加强蒙古统治，实行盟旗制度

旗为蒙古基本单位，设札萨克掌管政令、协理台吉赞襄旗务，管旗章京等僚属协助

旗下设佐，佐设佐领，听命于札萨克，辅助处理民事，佐领下设骁骑校等

佐以下每十户设什长，为最低一级行政负责人，旗上有盟，若干旗组成

漠南蒙古共24部49旗，漠北喀尔喀蒙古共4部36旗，由临时性会盟变为固定组织

盟设正副盟长各一人，由理藩院从各盟札萨克及闲散王公简选奏请皇帝任命

实际是中央对各旗实行监督督察机构，重要事务均由朝廷通过理藩院具体掌管

乌利雅苏台等将军、参赞大臣为皇帝特派，与理藩院无隶属关系，直接听命皇帝

（2）新疆哈密、吐鲁番设总理回务札萨克郡王处理部务、协理图撒拉克齐辅佐

乾隆收复新疆回城，不再设札萨克，各置官员归朝廷派驻将军、参赞大臣等统辖

（3）西藏，达赖驻拉萨、班禅驻扎什伦布同为政教僧俗领袖，掌政令、行教化

僧官专司教事，在卫、藏、喀木、阿里设噶布伦治理政事，设仔琫为佐理政事官

戴琫以下武官为各城典兵官，边营以下各官为各营寨治民官

驻藏大臣具有达赖、班禅同等权力地位，共同选补噶布伦以下官员，并管辖约束

（4）东北，清朝发祥之地，管辖机构与其他省区不同，屡有改易

清军入关，设内大臣一人和副都统二人留守盛京，顺治三年改称昂邦章京

康熙元年改驻辽东，称镇守辽东等处地方将军，康熙四年改称镇守奉天等处地方将军

设户、礼、兵、刑、工五部，长官侍郎，奉天府主管民政、宁古塔将军等主管军政

康熙二十二年授萨布素黑龙江将军，驻瑷珲，统辖黑龙江等地抗击沙俄侵略

（5）云贵等西南各省少数民族地区，清初沿袭明朝土司制度，设宣慰、招讨诸司

雍正继续推行改土归流，进一步加强对西南少数民族地区直接统治

边疆置将军驻防管理和西南推行改土归流，表面中央进一步加强对边疆治理