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提及古代的医疗机构，广为人知的似乎只有太医院——在宫斗剧中经常出现的、专为皇家服务的“私立医院”。其实，封建时期也曾经有过“社区医院”——惠民药局。

惠民药局，也称官药局，是由朝廷设立并操控，可与平民交易药材，并向平民优惠或免费出售药物的机构。

自宋朝时设立，至明末消亡，惠民药局在历史上存在了约五百年。可惜的是，明朝大疫期间，在朝廷和百姓都十分需要药物的时候，惠民药局却一个个空空如也。

让人忍不住发问：惠民药局，最终“惠”的是谁？

熙宁变法：官药局设立初衷

惠民药局产生于宋代，可以说是经济发展推动下的一种必然。众所周知，宋代贸易繁荣，尽管商人的地位没有明显提高，商业却发展得如火如荼。

为进一步发展经济，王安石主导了“熙宁变法”，其中提出设立“市易务”一项，可以说是创造了政府用经济手段干涉市场的先例。

熙宁变法，又称王安石变法

“市易务”的主要职能就是参与交易，目的在于平抑物价。

具体包括：向中小商人以较低利息提供货款、赊销货物；平价收购市场滞销商品，待其缺货时再以平价售出。

国家主导的“市易务”打击了大商贾操控物价、放高利贷的剥削手段，让朝廷尝到了干涉经济的好处。

因而，尽管熙宁变法没有成功，国家可以干涉经济，或开办商号的思想已经开始被人们接受。

在这样的背景下，熙宁九年（公元1076年）六月，在宋神宗的主持下，朝廷经营的第一家“熟药所”面向民间营业了。

熟药所，中国和世界上第一个国家药店

熟药所的业务很简单，就是制出成药，面向社会销售。因为当时学医的人不多，普通百姓看病吃药难，朝廷主持的药局一出现便大受欢迎。

经营头一年便实现了“收息钱二万五千余缗”（千文为一缗），利润收入与投入资金已经相等。

见第一所熟药所大获成功，宋徽宗崇宁元年（公元1102年）便下令允许各州郡用特产药材与熟药所换取成药。

次年熟药所扩大至5所，专门负责卖药，并更名为“惠民局”；另设“修合药所”两所，专门负责制作成药，不久更名为“和剂局”。

见官药局的确能起到促进经济又利国利民的作用，各地方在征求朝廷同意后纷纷开办，鼎盛时全国有七十之数，形成了相当庞大的官营药业体系。其中京城的官药局独占鳌头，年获利最高可达四十万缗。

南宋平江府拓片，可清晰看出惠民局临河而设，在交通便利之处

官药局的出现带来了宋代医学发展的一个小高潮。

在官方药局的实践中，医者们总结、编译了《太平惠民和剂局方》，制定了成药生产的国家标准，为宋代以后的成药生产提供了标准和模范。药材的加速流通，同样带来了医学、药学水平的又一次上升。

太平惠民和剂局方，世界上第一部官方主持编纂的成药标准

元朝成立后模仿宋朝成立“惠民药局”，将“惠民局”和“和剂局”的作用合二为一。

完成南北大一统后，元朝将惠民药局设立的范围进一步扩大，从京城和第一级行政单位扩散到各路、府、州、县，惠及了更广阔的群众。

及至明朝，“开局一个碗”的明太祖朱元璋对底层人民的苦痛更有体会，洪武年间设立惠民药局时特别提出要着重服务于“军民之贫病者”。

永乐四年，明成祖申饬惠民药局，要求“必有实惠，勿徒有文具而已”。

朱元璋，或许是中国历史上唯一一个真正能共情底层的皇帝

由此可见，宋、元、明三朝中，宋代设立官药局还有盈利的作用，至明清时已经是为民提供便利占了大头。当朝廷有心为民服务时，官药局的确也曾起到“惠民”的作用。

货药济四方：官药局曾发挥作用

宋代许多官员在著作中记录了惠民局的盛况。其中南宋文学家周密的《癸辛杂识》中记载官药局“其药价比之时价，损三之一”，也就是说官药局成药的价格是大大低于市场价格的。

《癸辛杂识》，其实是周密成为南宋“遗老”后的寄愤之作

朝廷既然规定了药物要低价销售，自然会给予补偿。随着惠民局越开越多，补偿的钱款随之增多，达到了几十万缗之多。这也是为什么宋代初设官药局时尚能盈利，到后来反倒盈利大不如前的缘故。

每当出现类似瘟疫流行的公共卫生事件时，官药局便会发挥自己的另一重作用：免费诊病散药。

如宋哲宗邵圣元年（公元1094年）时京城爆发瘟疫，熟药所接待前来就诊的百姓，免费派发了治疗药物。

宋哲宗赵煦

当天气出现异常时，皇帝偶尔也会专门下令派药。如宋高宗分别于绍兴七年（公元1137年）、十三年、十六年下令免费分发药物。

其中绍兴十六年时出现了夏季异常高温的情况，为了避免引起疫病，高宗便下诏令医官看诊，和剂局制药。

除朝廷为治疗或防治疫病而通过官药局免费派药外，某些地方药局成立后会主动散药，吸引百姓前来购买。如庆元府官药局建成后，于公元1257至1259年间连续三年免费散药。

北宋庆元府，约在今宁波

元朝将惠民药局惠及的范围大大扩大，从普通的贫民扩散到“鳏寡孤独不能自存者”，乃至囚犯。

《元典章》中明确记载，元政府曾经以法律形式规定惠民药局必须为“孤独残废不能自存者”提供诊疗和药物。囚犯中患病者也要由惠民药局医治，这点同样得到了法律保障。

明朝是中国历史上出了名的多灾多难，惠民药局因而常见于大瘟疫流行的应对策略中。

如嘉靖年间礼部曾有官员上书皇帝，请求开惠民药局赈济灾民；万历年间京城爆发瘟疫时，惠民药局曾“按病依方散药”，看诊十万九千余人，用药一万四千余两。

万历年间大瘟疫，“十有一二甚至阖门不起者”

相比于中央惠民药局，明代地方惠民药局在“惠民”方面发挥了更大作用。

在庸医、巫医仍多见于民间的封建时期，由官方认可的医官深入地方解除了许多病患的痛苦，使部分地区民众养成了有病时便去惠民药局拿药的习惯。

私心用甚，官药局终成私药局

“呜呼流离半死亡，不如忍饿还故乡，故乡陈陈多新鬼，骨头犹同一处死……”

明朝天灾属实不少

这是明代一首明为《哀鸿叹》的打油诗，记录了明代一次大灾的场面。明正德年间，南直隶曾出现大水灾，水灾退后衍生出百年不遇的大瘟疫。

因去年刚有一位官员因禀报灾情有误被申饬、降职，南直隶诸官中竟是打算“静观其变”的人占了大多数。

还好主持此事的谢御史脑子不糊涂，立刻向上禀报。但当朝廷预备发药时，发现本应储存药材的各地惠民药局空空如也。无数百姓因药物准备不充分罹难。

正德年间“四卫大疫”

此次大疫中暴露的惠民药局之问题，并非明朝所独有。宋、元、明三朝的惠民药局都有一个共同特点：发挥作用之时多在王朝前期，及至王朝中后期时便渐渐没了声息。

从宋代初设惠民药局的盛况中便可以看出，此举是大大有利可图的。因此，即便朝廷设立了与之相匹配的监管制度和律法，也难以阻止有心人将药局的盈利占为己有。

宋人看病

宋代惠民所盈利达到巅峰时，民间便有负面议论传出，认为朝廷丢失了惠民所设立时的惠民目的。宋徽宗下令减少药价，又在惠民所前加“医药”两字，突出其特色和宗旨。

名称上的改动和药价的稍稍减少，对有心贪污的人来说不过是挠痒痒般的玩闹。从当时民间将“惠民局”称为“惠官局”，将“和剂局”称为“和吏局”便能知晓惠民局究竟利好了谁。

随着朝廷整体走上下坡路，监管力度逐渐变弱，以权谋私、官商勾结的现象日益猖獗。南宋《吹剑录外集》中讽刺当时的惠民局“药材既苦恶，药料又减亏，稍贵细药，则留应权贵之需”。

成书于淳祐十年（公元1250年），元朝将在21年后成立

此言非虚。宋徽宗时查抄权臣童贯家时，在其私库中发现和剂局制成的药丸数千斤，可见当时的权臣巨贪从官药局中渔利多少。

即便是称赞官药局药物价格比市价低的周密，同样指出了官药局假公济私的虚伪面目：

每种药制作完成后都被有政治地位和经济地位的人占有；和剂局中偶尔能研发出十分珍贵的药品如至宝丹、紫雪膏，这些显然不是平民百姓用得起的，也根本不是为百姓所制的。

童贯（影视剧形象），水浒传中的老熟人

明代“惠民药局”的贪污情况则更加严重。特别是明中后期之后土地兼并严重，在远离京城的地方当地贵族、官员和富商将大量官方经营店铺改为皇店或私店，以此聚敛大量财富。

明武宗时期宦官刘瑾，一个并不以巨贪闻名的宦官，家中有数百万两金银。

令人疑惑又愤怒的是，贪污者不仅仅是权臣，甚至还包括皇帝本人。

万历年间，朱翊钧本人数十年不理朝政，但却与宦官在北京城内合开了六家“皇店”，经营人参、鹿茸、水银以及其他各地运来的药材，可以说是对惠民药局发展的一次“釜底抽薪”了——惠民药局也的确是在万历年间走向了消亡。

三十年不上朝的万历帝

结语

惠民药局是封建时期统治者以官方立场为民谋福利的一次较好尝试，也的确曾经为五百年间的各地百姓带去一些医药方面的知识，治愈了一些病痛；也曾为抑制瘟疫流行，或避免瘟疫出现贡献过自己的力量。

然而，受限于封建王朝的本质，这种公益性大于营利性的医疗机构终究没能完全发挥其作用，每至王朝中后期或因亏损太过而关闭，或沦为部分人利己的工具。

所谓“惠民”二字叫了数百年，到头来倒像是一个笑话。

类似“惠民药局”一样的机构，在封建的土壤中“水土不服”而没能发挥出自己全部的作用，真正给百姓带去福祉。

带着这份感慨重看身边处处存在的社区医院或卫生所，或许也会感受到——只有在现代社会，在社会主义社会中，“惠民药局”才能真正发挥“惠民”的作用。