古罗马共经历了三个时期，即王政时期、共和时期和帝国时期。公元前510年，罗马人驱逐了前国王暴君高傲者塔克文，结束了罗马王政时期，建立了罗马共和国。但是在罗马共和国初期，由于社会等级冲突古罗马社会长期处于混乱状态。氏族制度的瓦解、贫富悬殊的扩大，导致社会日益分裂为贵族和平民两大对立的阶级。

贵族的优越性主要体现在宗教、政治和经济方面。在宗教层面，祭司长同高等官员一样，有权穿着红边的托袈，享有侍从官，担任最高时政长官的人也被授予高等僧侣的职务，很多祭司长都先后担任过执政官的职务；在政治层面，只有贵族才有政治权利，平民不能担任官员，没有诉讼权，也没有与贵族通婚的权力，简单讲就是债务奴隶，就连司法规范的确切内容也不了解，更别提解释权了；在经济层面，贵族肆意侵占土地，导致人数众多的平民没有土地。

历史学家提图斯·李维曾记载道：

“一位上了年纪的人带着自己所有的不幸的标志来到了广场（罗马元老院广场），他穿着一身肮脏的衣服，被毁掉的身体苍白而消瘦……但他还是被认了出来，说他曾经是百夫长，辉煌的战功更是得到人们的称赞……良田尽毁、房屋被烧、牲畜被抢，但仍要纳税，从而不得不举债度日……他被债主带走，不是去服役，而是被投入牢狱，遭受刑罚……”

平民们听到这些，再联想自己的困难处境，终于压制不住愤怒，举行示威，要求元老院采取措施改善平民的状况。当时正值佛尔西亚人大举进攻罗马，平民于是以拒绝服兵役相威胁。迫于压力，公元前495年执政官塞维利乌斯颁布法令：凡平民因债务沦为奴隶，如愿从军抗敌，得胜后恢复其自由；平民服役期间，政府保障其子女免为奴隶。可是在战争胜利后，另一执政官拒不执行此法令。

于是在公元前494年，当再次出征的平民离开罗马后，便聚集到了尼奥河对岸，离罗马城约五公里的圣山（应为阿芬丁山）。他们按照古老的意大利惯例，宣读彼此赞成的共同誓言，并决定另建造新城与罗马共和国分裂。这下子贵族们慌了，平民是国家税收和兵役的主要来源，加上罗马当时正处于和邻近部落的战争中，如果没有平民的保护，罗马共和国将不复存在。于是罗马元老院赶紧派出由10名议员组成的使团去和平民谈判，除了同意解决平民债务问题外，还同意设立保民官，意为保护平民利益的官员。

保民官的发展

最初的保民官，根据提图斯·李维的说法，“因此他们选出了两位保民官”。而狄奥尼修斯则认为一上台就是5人，不管是从2人还是5人，后来到了公元前449年保民官的数量固定为10人。保民官由平民大会每年选举产生，任期为一年。不过保民官是可以连任的，不管是直接连任还是再次参加选举连任。

元老院对此是有反对的，他们认为：

“这使得公民们拥有了不切实际的野心，并且诱使他们为了长时期的获得权力而不断的进行各种阴谋诡计，总之，这些无休止的暴乱将使共和国永无宁日。”

元老院之所以竭力阻止保民官的连任，其实是因为保民官希望在任期内通过颁布法律的方式来帮助普通平民，可是元老院则认为这些提升平民地位的法律是不合时宜的，为了让这些立法提议不变成明文规定的法律，所以希望不断选出新的保民官，使得这些立法提议缺乏连续性，最终不及而终。

但是平民当然热衷于保民官的连任，只有相同的保民官才能保持对平民政策的一致性和连续性，并最终付诸于法律。比如公元前376年至前367年这十年里连续担任保民官的盖尤斯·李奇尼乌斯，他成功的制定了《李奇尼-塞斯蒂亚法》。

最初保民官只能由平民担任，但到共和国后期，古罗马高官如执政官、监察官等也可担任保民官。需要说明的是，除独裁官外，保民官不许对任何人负责，他们的人身不受侵犯，任何对他的造成伤害的人，都将遭到平民的报复。

保民官的权力

保民官原则上不属于罗马官职，不算正式官员。他们没有侍卫，不能像执政官那样穿紫边的托袈服饰，坐象牙座椅。在外表服饰上以及生活举止上，保民官必须和普通公民一致。但尽管如此，保民官的权力是比较大的，对罗马政治也有不可低估的影响力。

帮助权是保民官最早拥有也是其最主要的权力，此种权力是保民官对其申诉的反映。保民官必须帮助每一位因受到官员侵害并向其寻求帮助的平民。在平民涉及到叛国罪等重大案件中，保民官经常充当控诉人。为了能保证及时帮助到需要帮助的平民，保民官一般情况下不得在城外过夜，并且他的家门要昼夜敞开，随时接待向其寻求帮助的平民。在白天，保民官在大会会场和元老院附近的波尔历亚会场还设有接待处。

一、神圣权——保民官权力的基础

“凡是侵犯了平民保民官，平民营造司和十人平民法官团的人，将被作为牺牲献祭给朱庇特神，他的家产将在土地神和子女促生神的庙宇中被拍卖。”

这是赋予保民官神圣权的最初记载，它赋予了保民官神圣不可侵犯性，也构成了保民官一系列权力的基础。如果保民官泥菩萨过河自身难保的话，那又如何保护平民的利益。正是因为保民官的人身不受伤害，所以在行使对平民“帮助权”的时候，可以抵抗共和国最高长官的强制权。

二、否决权——保民官权力的核心

保民官的否决权，可以对抗任何执政官的行为，能够阻止执政官招募军队、阻止征税、阻止法律提案、阻止官员选举、阻止元老院决议的执行。

保民官的否决权并不是一开始就有这么大的权力，他的基础来源于帮助权，比如执政官下达征兵命令时，针对的是全部罗马公民。如果有一个平民寻求保民官帮助，这就使得保民官不仅可以否决对这个平民的征兵，进而也就扩大到了所有平民，从而也就影响到了执政官征兵。所以，否决权是从帮助权演变而来的。

如公元前100年，保民官提出土地法案，并要求元老们宣誓遵从，元老领袖梅堆路司拒绝宣誓，被其流放。

三、强制权——保民官权力行使的保障

强制权又是否决权的延续，这种权力专门用来保障否决权的行使。强制权的适用范围很广，不仅包括城邦的官员，也包括所有罗马公民。保民官的强制权使得他们可以命令羁押公民，将他们带上锁链加以看管，进而能够发起罚款程序和死刑程序。

保民官可以直接处罚那些违反了神圣约法，对其人身进行侵害的人，也就是伤害他自己的人。他可以将其直接扔下悬崖，并没收财产。而且，保民官的这项“报复”不能被申诉；另外凡是扰乱平民大会的人，保民官可以对其处以罚金，若罪犯不提供保民官所要求的执行担保人，将被处以死刑。到了公元前454年则将罚金的权力扩大到了所有官员。

保民官制度的作用及限制

古罗马保民官制度对古罗马政治乃至整个历史进程都有着重要影响，既推动了罗马共和制的发展，又是罗马民主的一大特点。保民官作为罗马平民利益的捍卫者，他们的权力来源于平民，并对平民负责，遵从平民的意愿。这标志着罗马共和国的民主的进步。

保民官的出现，缓和了平民和贵族之间的矛盾，维护了古罗马的稳定，进而为罗马共和国成功对抗外敌侵略和对外扩张提供了条件，使得古罗马从一个弹丸之城发展到以地中海为中心的横跨欧亚非三大洲的古代史上最大的帝国奠定了基础。

在罗马和迦太基战争中，迦太基前往罗马谈判的使者西奈阿斯在看到罗马群众争先恐后的踊跃参军的情景，回去后报告说：“我们是在和一条九头妖蛇作战……”

但是保民官制度也不是十全十美的，首先保民官的权力只限于罗马城区和在它之外约1.5公里的范围内，在农村却不能行使权力。换言之，农村平民的权力得不到保民官保护，大量的农民仍然处在被凌辱被压榨的境地中。最重要的是保民官在共和国后期滥用职权，通过否决权严重妨碍了政策的制定和执行。而且贵族们有可能利用保民官之间的否决权达到自己的目的，使得保民官在共和国后期成为了贵族争权夺利的工具。在帝国初期元首制的出现时，保民官虽然保留了下来，但实际上已经名存实亡，最终被废除。

参考文献：《罗马兴亡史》、《古罗马政体与官制史》、《论保民官制度的演变及其启示》、《试论古罗马的保民官》、《罗马共和国保民官制度及其发展变化》