在古代从秦至清，百姓一直都处于封建王朝的统治之下。统治者因权力与野心，追求一切受控于君主，这便是君主专制主义。随之出现的封建统治制度的核心：中央集权制度，也在历代统治者的努力中逐渐发展与完善。中央集权的出现便意味着地方要统一归中央、也就是统治者所管辖，不允许区域自治，而出现无视皇权存在的现象。且历史可见，大多数的王朝覆灭源于农民起义，于是对于基层的管理，统治者自不会视而不见。乡里制度便是由此，所推广的与中央集权制度相适应的基层管理制度。

陈胜吴广农民起义

一、 乡里制度

1、 乡里制度的出现

乡里制度，就是字面所表达的由“乡”与“里”等基层社会组织构成的县级以下的乡村行政管理制度。早在奴隶社会时期的夏商周就已经有乡里制度的萌芽了，如夏出现的“邑”、商代的“里正”、“族尹”等基层官员的设立、周代“六乡六遂”的行政划分。这段时间便是乡里制度的起源，乡官制的出现。

《周记》对此曾载道，以五户人家为基本单位，在国都内，五家一比、五比一闾、四闾一族、五族一党、五党一州、五州一乡，且设比长、闾胥、族师、党正、州长、乡大夫等职；国都外，则是五家一邻、五邻一里、四里一酂、五酂一鄙、五鄙一县、五县一遂，设邻长、里宰、酂长、鄙师、县正、遂大夫等职。这便是六乡六遂，乡里制度渐具雏形。

秦汉至隋唐前，大体便是沿着周制小改，逐渐完善乡里制度。朝廷任命官员至郡县止，采用层级制的行政管理方法：皆县下设有乡、亭、里三级，汉设百户一里魁，十里一亭长，十亭有三老。里下则设什伍组织，什为十家一什长，伍为五家一伍长，各司其职。这些乡官直接从当地任命，官派民选，且有俸禄品秩。其职责主治安司法，如捉拿犯人盗贼、调解诉讼等；及征税徭役、户籍管理、民众教化等诸多职能。

汉高祖刘邦曾是沛县“亭长”

魏晋南北朝则主要沿袭汉制，其中北朝是邻、闾、党三长制，且由于社会动荡不安，百姓背井离乡，形成新的聚居地，成为了村落。这是首次出现了“村”的概念，有别于“里”，甚至逐渐替代了“里”。

2、 后期演变

隋朝后，乡里制度出现了较大的改变，朝廷采用了征发或招募职役以任事的管理方式，逐渐从原先的乡官制往职役制过渡。隋是先族、闾、保三级制后改为乡、里两级制，基层乡官的人数大幅减少。而到唐主设乡、里、村三级，设里正为主、村正及坊正为辅，乡一级的职能被弱化，保与保长的设定则被保留，村自此成为正式的基层管理组织。

宋制定了新的保甲制，《宋史》记载，十家一小保、五十家一大保、十大保为一都保，设保长、大保长、都保长与副保正。乡不再是一级行政，乡官也从领薪的公家官员变成了强制徭役的职役，沦为差人，由县令直接定夺。还有实行连坐制，同保间相互制约，一家犯法，同保连坐。乡里的地位逐渐沦落，自治权力逐渐弱化，而官方的控制则是逐渐增强。北宋年间还出现了具有自治色彩的乡约和以保甲制管理的社仓。

直到民国还在沿用的保甲制

保甲制一直延续到清，基本是大同小异。元改乡为都，改里为图，其余大体沿袭宋制。还新设村社，以处罚法管理，并办社学这一教育政策。明代则较为复杂，各地区皆不相同，有袭元制，也有袭宋制。在初期还有过里甲制，设里长与甲首，后因地位低下且公务繁复琐碎，无人愿意担任而被废除。到了清，则是先袭明的保甲、而后为里甲，再回到保甲制，同样是大体不变，局部改动，如保正甲长免差徭、绅衿免充等，职能除了以往的，还包括了社会福利措施的执行，如救灾贩济等。

保甲制在统治者的有意而为下，对乡里的控制变得更加严密，由于县令任命，县在实质上变为了基层行政组织，乡不再为一级基层行政。直到民国初，保甲制方被废除，由乡镇地方自治取代。

二、 探究其实质

1、 社会控制的加强

历朝历代的统治者意图通过各种政策来控制全天下，以达到普天之下，皆为己有的欲望。乡里制度的实施，便是服务于中央集权制度。历朝历代的统治者们通过一些委派职能的方式对于难以管辖到的偏远地区实行控制，以此来巩固自己的统治。

周王朝（普天之下、莫非王臣出现）

乡里制度在社会发展方面，属于国家社会控制的加强，它是历朝历代通过不同的政策制度安排，来实现对乡村地区的控制，使民众的身家性命、财产等归朝廷管理。统治者给予民众生产条件，产出供应国家；确定民众身份，编排户籍，清点完人数，便可征税和徭役等，对百姓人身进行压榨。对于统治者而言，百姓又何尝不是属于他财产的一部分！

东汉文学家徐干在《中论·民数》中提到“民数者，庶事之所自出也，莫不取正焉。以分田里，以令贡赋，以造器用，以制禄食，以起田役，以作军旅，国以之建典，家以之立度，五礼用修，九刑用措者，其惟审民数乎？”而这其中的“分田里、令贡赋、起田役、立家度”，便是统治者对于社会资源的掌控跟使用方式，而推行乡里制度，便能有效地控制乡村民众，土地分配、徭役征税、教育推行等，建立相对稳定的乡村社会秩序。

2、 政权的“延伸”

众所周知，在农民这些下级阶层里，存在着宗族等民间自治组织。一个小地方的百姓可能不知道县令轮谁当，但一定认识自己宗族的族长。这种中国特色农民阶层的宗族色彩，至今都未曾消亡。宗族对于地区的影响之大不言而喻，早在远古，人们的聚集便是以血缘为连接，后来逐渐形成明确的组织形式。这种背景发展出来的宗族，在下级阶层中的信仰有时甚至会超过百姓对于皇权的认知。

勤恳劳作的农民阶级

明清理学家陆世仪曾在《保甲书·广存》道：: “治一国，必自治一乡始。”在农业文明的国家，农民聚集的乡村是统治者不可忽视的重要部分。乡村的管理难度就有很大一部分源于他们的宗族自治。宗族势力庞大便导致常常出现委派的官员直接被当地宗族伙同乡绅、富商架空权力，“穷山恶水出刁民”。相对于并不熟悉的中央委派官员，宗族更能给予底层民众安全感。

而乡里制度的实施，从开始的朝廷委派，民众推选，到后期的县令直接定夺，这是朝廷政权向下级阶层的“渗透”与“延伸”。为的便是不让“天高皇帝远”的情况出现，打破民间自治，用当地人来管理当地人。这些乡官与职役又是由朝廷委派，属朝廷管辖，虽未进入官员系统，但同样是在行使由统治者给予的对基层的管理权。这也算是国家权力运作的环节之一，实现了统治者间接对基层民众的控制，以此顺利推行各项政治措施。乡里制度自秦汉以来就一直在是作为这样的基层管理制度存在，所以流传的所谓“皇权不下县”，其真实性显而易见。

保甲书.书影

而在乡里制度不断执行变革的这个过程，其实质是国家管理与地方自治的博弈。地方的宗族势力庞大，任命当地人一来便于行事，且民众的抵抗心理也不会过重。像上曾提到的“制器用、制禄食、作军旅、建国典、修五礼、措九刑”这些与国家和统治者个人利益相关，而影响百姓个人利益的举措。

正是因乡里制度的推广，可以在地方得到执行，毕竟百姓并不会主动奉献。且稳定的基层乡村秩序，对于王朝的长期发展来看，是国家得以安定的基础。无论从政策的执行、措施的推广、资源的分配、人员的控制上看，占国家人口基数较多的基层阶级管理好了，那么国家也就好了一半了。这便是荀子言的“水能载舟，亦能覆舟。”

三、 总结

《诗经》曾言：“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣。”它意在全天下皆是统治者的责任。然在古代，由于幅员辽阔、人力财力等方面的因素，对于地方的控制一直是统治者所头疼的问题。乡里制度的出现，便是为解决偏远地区，皇权无法达到所采取的措施。目的便是对乡村的控制与管理，维护社会秩序，巩固皇权统治。

民为国之本，基层的管理对于一个国家的长远发展意义重大，所以在总体方向与发展趋势上，历代都在不遗余力地加强对地方以及民众的控制。安抚好民心，方能安天下。

参考文献：

1、《周记》

2、《宋史》

3、《中论·民数》

4、《保甲书·广存》