统一的多民族国家，清朝的边疆和民族统治政策

清朝是继承中国历代王朝传统而建立的统一多民族国家，主体民族是汉民族，而边疆各民族和汉族的历史文化传统相差较大，清朝在对边疆地区的统治过程中，建立了适宜边疆各民族习俗特点的管理边疆事务机构，并适时地颁布了相应的法制。

清廷管理边疆事务的机构是理藩院。乾隆年间，清朝完成了对边疆地区的统一，理藩院对边疆地区的管理已经由北方蒙古地区扩展到其他边疆地区，重点是北部、西北部和西南边疆。管理的范围也有所扩大，涉及边疆地区的行政建置、社会经济、民族立法、宗教文化等等。

与此同时，理藩院与其他政府机构在边疆地区设置的各个施政部门的关系更加密切，分工也更加明确。清朝在边疆地区设置军政机构统辖该地区的军政事务。

东北地区，设置奉天将军、吉林将军和黑龙江将军，即东北三将军的驻防体制。在三将军下，清朝根据东北边疆地区各民族的分布和社会、经济、文化的特点，建立了四种不同的民政制度，即驻防八旗制、民户州县制、边民姓长制和盟旗制度。

在蒙古地区，漠北蒙古设乌里雅苏台将军、科布多参赞大臣和库伦办事大臣。乌里雅苏台将军又称定边左副将军，是清廷在喀尔喀蒙古地区设立的最高军政建制。

在漠南蒙古设绥远城将军、察哈尔都统和热河都统。蒙古地区在理藩院管辖和军府建制下又分别以盟旗制度和府厅州县制两种不同的民政制度管理地方。

在新疆地区，伊犁将军为该地区的最高军事、行政长官，代表清廷总揽全疆各项军政事务。伊犁将军下设都统、参赞大臣、办事大臣、领队大臣等，分别管辖伊犁、乌鲁木齐、塔尔巴哈台、喀什噶尔等地区。

除了上述军政机构，清廷针对新疆天山南北的居民特点，在军府建制下分别实行伯克制度、州县制度和盟旗——札萨克制度。

在西藏地区，驻藏大臣监督办理西藏一切事务。清朝对边疆民族地区实行区域性立法，依法治理。乾嘉之际，适应于边疆各个民族和地区的修订告成。乾隆六年《蒙古律例》告成。尔后，又多次增补修订，至乾隆五十四年律例条文已有209条。

嘉庆十六年，清廷在理藩院设立“则例纂修馆”，在增补刊印《蒙古律例》的同时，历时三年编成了《理藩院则例)713条。《理藩院则例》的制定是清朝在边疆地区的正式立法，用国家颁布的法律来约束各个民族地区活动，达到国家法制的统一。

就蒙古地区而言，《蒙古律例》和《理藩院则例》确定盟旗制度为蒙古地区的基本行政制度，各旗在自己的范围内行使清廷授予的权力，从而确立了清廷对蒙古的行政管辖。

就青海地区而言，又有《西宁青海番夷成例》。雍正三年，清廷在西宁设置西宁办事大臣，统掌青海的蒙藏事务。雍正十一年，清廷又制定了《西宁青海番夷成例》，以加强对青海地区的管辖。

就新疆地区而言，统一新疆后，以《理藩院则例》和《蒙古律例》治理北疆，在南疆颁行《回疆则例》。《回疆则例》简称《回例》。

清廷对西藏的立法主要有：西藏的行政体制立法、民事法律、刑事法律、喇嘛教寺院法律和军事法律等。这些法律文件都明确了清王朝对西藏拥有国家主权。

清廷从边疆民族地区特点出发，制定了相应政策。“分而治之”，或者说“众建而分其势”，作为一种政策最早用于漠南蒙古，尔后推行于漠北蒙古，最后成为清朝对边疆地区实行统治的基本政策思路。

在行政建制方面，各种行政机构，包括各盟旗长、各级伯克、各部土司，虽有处理该地区民政事务的权力，但不相统属，其任免权掌握在理藩院或各驻防大臣手中，一切行动处在清廷驻边各级大臣的监督之下。

在分化和削弱边疆民族各部上层权势的同时，清朝统治者对他们又刻意加以笼络和抚绥。对归顺清朝的各民族上层人士，一般均保留和承认他们原来统治本民族本地区的特权，给以优厚俸禄，封以崇高爵位；

与部分边疆民族上层人士家族实行联姻，尤其和蒙古王公贵族实行满蒙联姻；实行朝觐制度，亦称年班、围班制度，年班制度即边疆各民族上层人士每逢年节来京，朝觐皇帝、瞻仰圣容；围班制度亦称木兰行围制度，邀请边疆民族上层人士到塞外，赐宴于避暑山庄并进行木兰行围狩猎。

“因俗而治”是清廷边疆民族统治另一重要的政策思路。即在政治、经济、思想文化、风俗习惯等方面“从俗从宜”，“各安其习”。

清朝以“因俗而治”、“分而治之”的方针治理边疆地区，收效甚大。但在强调边墨民族地区的特殊性和制定特殊政策时，也出现了一些不利于各民族交流，影响边疆民族社会发展的消极因素。影响比较大的有隔离政策和封禁政策。

清朝政府在台湾实行汉番隔离政策，而在南疆实行汉回隔离政策。汉回隔离政策，除了行政制度和军事制度有所不同外，在经济措施上，监督汉民进人回疆经商，限制汉人到回疆垦殖。

在社会生活上，严禁汉民移住南疆，并分设汉城、回城，汉、回人分居，严禁汉、回两族通婚等。封禁政策主要针对东北三省和蒙古地区，这一政策的推行，迟滞了东北、蒙古等边疆地区的经济开发。

清廷的宗教政策很有特色。青藏高原、大漠南北和天山北路的蒙藏民族大多信奉藏传佛教，而天山南路的各民族则信奉伊斯兰教。在边疆地区，这两种宗教有着巨大的传统影响和社会势力。宗教问题往往和民族问题、边疆社会问题交织在一起，清廷在边疆地区的施政不能不考虑宗教因素。

在清朝统治者看来，要实现全国的安定，就必须确保蒙古地区的安定；要确保蒙古地区的安定，就必须利用藏传佛教；要利用藏传佛教，就不能不重视西藏问题，而解决西藏问题的关键还是在于利用藏传佛教。

崇奉藏传佛教不仅可以绥服西藏，而且可以加强蒙古部对清王朝的向心力。清朝统治者利用藏传佛教政策的主要内容有：优礼藏传佛教上层首领。达赖喇嘛、班禅额尔德尼在西藏僧俗民众心目中威望崇高，具有极大的号召力。

清前期统治者对于达赖、班禅倾心归向朝廷极为重视，从礼制上给予达赖和班禅以逾于常格的优礼。清廷还把蒙藏地区的藏传佛教分为四大部分，达赖喇嘛主前藏，班禅主后藏，哲布尊丹巴主喀尔喀蒙古，章嘉胡土克图主内蒙古。

四大活佛既有崇高的地位，又各有领地，互不统属，形成藏传佛教四大喇嘛分主教权的格局。

为了支持藏传佛教的发展，清廷赋予藏传佛教寺院集团种种特权，支持藏传佛教发展的重要形式之一就是鼓励或者出资帮助修建佛教寺庙。

因为藏传佛教寺庙数量的多少是藏传佛教兴衰的标志，寺庙越多，则藏传佛教流传越广，信教者也随之增加，清廷利用藏传佛教以安定西藏地区的社会控制目标便越容易达到。

清廷对藏传佛教的上层人物封授以各种职衔、名号，使其享有崇高的社会地位，以争取这些上层人物的诚心归附。清廷对达赖喇嘛和班禅额尔德尼予以统治地方的特权，允许其直接向西藏人民征收赋税。

与藏传佛教不同的是清朝政府在新疆地区实行的是政教分离政策。15世纪以后，由于伊斯兰教在新疆的迅速发展，宗教上层人物逐渐控制了世俗政权。

在清廷统一回疆以前，作为伊斯兰教法规维护者的阿珲的社会地位居于世俗的伯克之上。阿珲，又称阿浑、阿匐。大小和卓叛乱被平定以后，其后裔流亡浩罕，阿珲便成为伊斯兰教在新疆地区的集中代表。阿珲常常制造事端，利用教徒聚会之际废杀伯克。

新疆统一以后，清廷支持世俗伯克，令其署理维吾尔地区的各项民政事务，禁止宗教干预行政，实行政教分离政策。这项政策在某种程度上抑制了宗教势力的发展，避免了宗教人员掌握世俗政权，滋生事端，有利于社会安定，国家统一。