东汉建立后，刘秀对地方官制，做出了哪些改革？

地方行政体制如何，直接影响中央和地方的关系，也是关乎每个王朝治乱兴衰的大问题。东汉建立后，刘秀还对地方官制进行一些改革。通过这些改革刘秀不仅巩固了统治，加强了皇权，而且也剥夺了部分军功人员的官职。

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（一）并省郡县

早在刘秀被更始政权派往河北，镇慰州郡时，刘秀基本延用了西汉的行政体系。刘秀称帝后，忙于错综复杂的战事，也无暇顾及地方行政制度的改革，在归顺他的地方，基本保留着原有行政机构和人员，这样就保证了地方行政运作的连续性，减少了不必要的混乱，有利于社会的稳定和经济的恢复发展。

建武六年，刘秀平定关东，天下大局已定后，刘秀为了稳固统治，开始对地方官制进行一些改革。根据《后汉书•百官志五》记载，东汉初年全国郡级单位共105个，只比西汉平帝时的103个多出两个，可见刘秀对郡国的变动不大，只是减少了县级行政单位和人员。

刘秀这次并省郡县，除了精兵简政、务从节约，减少人民负担，以期尽早恢复经济社会发展外，也与“退功臣”有一定的联系。在这些并省的县级行政单位中，县尉及其所辖的兵也应是一块给罢了的。可见，刘秀在建武六年并省郡县也有加强皇权，削弱地方势力的作用。

另外，东汉初年在云台二十八将当中，大多数人本身就是官员或强宗大族，他们麾下的许多部将、士兵也都是他们的宾客、部曲。李开元在《汉帝国的建立与刘邦集团一一军功受益阶层研究》一书中认为，西汉初年，有军功的人员大约为六十万。根据《汉书•百官公卿表》记载，西汉初年，各级官吏总共有十二万人，这些官吏基本上都是有军功的人担任的。

东汉初年，尽管刘秀分封的功臣侯没有西汉的多，但在地方官吏的使用上应该跟西汉初年是有相似之处的。东汉初年，刘秀通过战争获得新的占领区后，面对新占领区内的复杂形势，往往要需武装力量实行“军管”，以加强对新占领区的巩固，这样就多以武将充任地方郡县长官，地方各级行政官职也成了对武将的一种激励奖赏。

刘秀诏令岑彭任新占领区的州郡长官，如果岑彭离开这些占领区则让其部下接任，并且由他们这些新任的州郡长官选拔所占领区的各级官吏。为了实施“军管”，岑彭及其部将所选拔出来的各级官吏，必然大多数是他们的部将，这样岑彭军中的各级军官就会充任新占领区的各级官吏。

寇恂与陈俊都是为了平乱，而任太守的，他们到郡后，为了平乱，以及平乱后为维持稳定，也必然会选择自己的一些部将任郡内的各级官吏的。东汉初年为了巩固统治的需要，东汉政权在新占领郡县的各级官吏中，（特别是掌管兵事的县尉）必然有些是由功臣的部下担任的。

建武六年，刘秀并“省四百余县”，“吏职减损，十置其一”。在这一过程中，许多由功臣将领的部下担任的郡县各级官吏，是一块被罢免了的。对这些人的罢免，是对功臣势力的一大削弱，也对刘秀以后剥夺云台二十八将为代表的主要功臣的官职打下了基础。

（二）罢州牧复刺史

西汉前期，中央政府虽然鉴于地方郡太大，曾对郡进行分割，削弱了地方郡守的权力，但地方郡守仍然掌握一郡之军政大权，让西汉中央不安。因此，为了防止地方郡守叛乱，加强中央集权，西汉武帝时设置了刺史制度以加强对地方的监察。

“武帝元封五年，初置部刺史，掌奉诏条察州。”汉武帝将全国分为十三部，每部设刺史一名，对朝廷在地方上仅限于郡国二千石的官员进行监察。同时，又规定了“六条问事"，对刺史监察的权力范围进行了规定。这样既加强了对地方郡国守相的监察，防止了地方郡国守相专权势大，又防止了刺史滥用职权干扰地方政务。这一制度对加强封建中央集权具有十分重要的作用，清朝顾炎武称“刺史六条为百代不易之良法”。

但自西汉元帝以后，随着政治日益腐败，刺史权力逐渐扩大，由最初的监察官员逐渐向掌握地方实权的州牧发展。西汉成帝绥和元年，将刺史更名为州牧，秩二千石；哀帝建平二年复改为刺史。元寿二年又复改为州牧。

从表面上看，刺史和州牧只是在秩禄上不同，一个六百石，一个两千石，但实际上，在西汉王莽掌权时期，西汉末期，社会矛盾日趋尖锐，人民的反抗斗争不断加剧，西汉统治者将刺史改为州牧，掌握一州之内的军政大权，以加强对人民反抗的压制。东汉初年，刘秀为了适应战时的特殊需要，承袭了州牧制，往往任命功臣将领为地方州牧。除了任用功臣将领为州牧外，东汉初年州牧的权力还十分大。

第一、州牧具有带兵权。如上面的岑彭、朱浮、鲍永都有带兵权，值得注意的是，欧阳歙并不是岑彭、朱浮之类的武将，也没有带将军号，而是由文官任州牧，可见，东汉初年的州牧不管带不带将军号都具有带兵权。

第二、州牧掌握地方行政大权。州牧除了有带兵权外，还有管理州内各级官吏，牧民开垦、征集兵员、调拨粮草、稳固统治等的行政大权。

第三、州牧具有财政、人事权。东汉初年的州牧，不仅具有财政大权，而且可以自置幕僚。这里朱浮不仅可以自置幕僚，而且具有“发诸郡仓谷”的财政权。州牧还具有人事任免权。

第四、州牧具有监察权。东汉初年州牧除了拥有军政大权外，还有监察权。

第五、州牧治所固定化。自西汉武帝始置刺史以来，以后不管刺史还是州牧每年年终都要入京奏事。但在建武十一年，这一制度发生了重大变化。刘秀废除了自武帝以来的州长官（州牧，以及建武十八年以后的刺史）到京都奏事的制度。

这主要是因为，东汉初年州牧已经掌握了州内的军政大权，州牧事实上已经由皇帝的使官变成了地方的行政长官，刘秀也承认了这种既定事实，就废除了这一制度。这一制度废除的结果就是州牧治所的固定化受到国家的正式认可。

可见，建武十一年以前，州牧只是使官，但到建武十一年以后，州牧就成为地方官了。州牧掌一州之内的军、政大权于一身，并且具有固定的治所，在天下统一前，这种制度有利于战事的需要，往往能够在较短时间集中大量的兵力、财力，以取得对敌战争的胜利。

在一定时期内，这一制度也有利于新占领区内统治秩序的稳定，经济社会的恢复发展。但是天下统一后，随着国内战事的减少、政治的逐步稳定、经济的不断恢复，州牧在地方的这种高度集权就成为中央政权的严重威胁。因此，在建武十八年，刘秀便罢州牧复刺史，开始削弱州牧的权力，恢复武帝时的刺史制度，加强对地方官的监察控制，以巩固统治，加强中央集权。

刘秀复置刺史后，刺史的权力大为削弱。

第一、刺史无带兵权

削弱刺史权力最重要的就是要收回其带兵权。纵观范晔的《后汉书》，东汉刘秀朝，建武十八年以前，州牧带兵统战的情况经常看到，但建武十八年以后，刺史带兵的情况鲜有所见。根据《后汉书》，东汉直至和帝永元十四年，才有“遣使者督荆州兵讨巫蛮，破降之”的记载。而在上面刘秀时期的这些战事中，没有一件是由刺史带兵征讨的。也就是说，东汉刘秀时期，刘秀通过罢州牧复置刺史的机会，使刺史已无带兵权。

第二、刺史无行政权，突出监察职能。首先是根据《后汉书》记载，东汉自建武十八年以后，特别是明、章二帝时期，经常下诏令刺史加强对地方官吏的监察。根据《后汉书》记载，建武十八年以后，到和帝以前，关于刺史监察的事例屡见不鲜，而对于刺史行使地方行政权的事情，在这一段时期没有记载。可见，建武十八年刘秀通过罢州牧复刺史也使刺史无行政权。

西汉武帝设置刺史时，将全国除京畿以外的地区划分为十三个监察区域叫做“部”，每部设刺史一名。建武十八年，刘秀罢州牧复刺史以后，也将刺史所辖范围成为部，如上文明、章二帝的诏书都是用的“部”字。另外，刘秀复置刺史后，又将刺史的监察权力进一步扩大。

西汉末，刺史的监察权力是从两千石官吏下至墨绶令长，到东汉刺史的监察权力向下扩展到黄绶。同时，为了削弱三公的权力，刘秀还将原属于丞相、御史二府的地方选择劾奏权转给刺史。

综上所述，东汉初年，刘秀废除了在地方上集军政大权于一体的州牧制度，复置刺史制度，并且加强了刺史的监察权力。通过这一措施，刘秀不但消除了州牧对中央集权的威胁，而且扩大了刺史的监察权力，增加了对地方官员的监察，同时通过越过三府直接控制刺史的方式也削弱了三公的权力。刘秀的这一系列措施，对加强皇权，巩固统治也是有积极作用的。

刘秀罢州牧，复刺史也是与其“退功臣”相一致的。尽管刘秀鉴于西汉王莽篡权的教训，为了防止功臣权势坐大，从战争初期开始，就采取了一系列措施对功臣的战功及权势进行限制。

但纵观刘秀整个“退功臣”真正的实施过程，总体上可以分三个阶段：

第一阶段是在建武六年前后。建武六年，刘秀平定关东，天下大局已定，刘秀着眼于东汉政权的大局，对隗嚣、公孙述采取“且当置此两子于度外”的策略，同时着手恢复社会经济，加强皇权，巩固统治。因而，这一年，刘秀即遣邳彤和耿纯就国，给坚谭定封，不再任职。此前建武五年，刘秀就已经赐任光奉朝请。

同时，在这一阶段，刘秀罢省郡国都尉官，复员地方军队，并省地方郡县，省射击、长水校尉等，以釜底抽薪的方式提前削弱以云台二十八将为代表的高级功臣的权势。同时，为在天下统一后，剥夺以云台二十八将为代表的高级功臣的官职，奠定了基础。

第二阶段是建武十三年到建武十五年。建武十二年，大将军吴汉平定巴蜀，除在北边投靠匈奴的卢芳外（建武十二年，卢芳部将叛变，仅与十余骑亡入匈奴，对东汉已无威胁），这时，东汉政权已统一全国，国内战事基本结束。东汉已进入恢复发展的稳定时期，这一阶级也是刘秀大规模退功臣时期。到建武十三年时，在云台二十八将当中，除了邳彤、耿纯、坚谭、任光四人外，还有九人去世。

因此，到建武十三年，在云台二十八将当中还有十五人任职。但到建武十五年，又有十人或死或免，只剩下五人继续任职。在这五人当中，其中臧宫在建武十五年，就征为奉朝请，建武十八年是重新任职。可见，到建武十八年，云台二十八将当中的绝大部分已退出官职。因此，这一阶段是刘秀是大规模地剥夺中央阶层功臣官职的阶段。

第三阶段为建武十八年。刘秀在此年采取罢州牧复刺史的措施，是其退功臣的第三个阶段，也是刘秀继建武十三年在中央阶层上剥夺功臣官职之后，剥夺地方上功臣官职的阶段。

首先，建武十七年卢芳经过对抗、投降、叛变，再次逃亡匈奴，其威胁完全消除，东汉王朝已再无割据者，北边威胁减少，除了边患，国内基本无战争，已无需因战时需要而设置的军政合一的州牧制度了。

其次，经建武十三年后的大规模退功臣，到建武十八年，东汉中央阶层的功臣已顺利退出官职。同时，经过建武六年以来的一系列改革，对东汉中央集权威胁最大的只剩下州牧。东汉时，州牧的秩禄为两千石，除了云台二十八将之外，建武十三年至建武十八年，任州牧的人有些是曽参加过战争，并且在军功地位上仅次于云台二十八将的人。根据鲍永在“度田”后任兖州牧，可以推定鲍永就是在建武十五年以后任地方州牧的。

同时，根据《后汉书•鲍永传》有关鲍永记载，也可以看出，在东汉初年，鲍永也是具有大量战功，其功劳和地位也是仅次于云台二十八将的。所以，刘秀建武十八年罢州牧，复刺史也是剥夺这些比云台二十八将稍低一级功臣官职而采取的措施，可以被认为是刘秀在中央剥夺功臣官职之后，在地方上剥夺功臣官职的继续，也是东汉刘秀“退功臣“方略实施的一部分。