秦朝统一六国易，亡于治理郡县，汉朝三老制度，创汉天下四百年

秦始皇在统一六国的过程中，全面推广郡县制，试图将行政权力，延伸至帝国的基层乡村，并实行二十等爵制，实现皇帝对编户齐民的管理，以最终形成对乡里社会，行政一元化控制的单一格局。秦朝二世而亡，秦始皇大千秋万代的理想并未现实。

秦始皇兵马俑

秦始皇试图用秦国的法律，改变六国不同的风俗、并让六国的统一文化，并将其变成有基层官吏，依法治民的指导思想。全国各地郡县乡村，必须强制推行秦朝的法律法令，以达到地方“除其恶俗”的目的。造成了适合关中的秦法，与关东、江南等地，旧俗的直接冲突。秦朝的短命，与县乡治理的粗暴简单，有直接的关系。汉末此起彼伏的农民起义，各地的官吏在其中也是推波助澜。刘邦、萧何、曹参等就是其中的代表，官员丧失对大秦朝廷的向心力。西汉刘邦能解决地方治理的棘手问题，三老制度的推行功不可没。

秦始皇

在楚汉战争，和推翻秦朝统治期间，刘邦集团在承袭秦制的过程中，认识到了各地风俗，与秦法的冲突，因而做了灵活变通，人乡随俗，将乡里社会原本存在的父老，改造成为沟通国家与社会的半官方中介力量，正式确立三老制度。

西汉初期，汉高祖下诏在各县乡设立三老制度，最基本的内容是：

1．县、乡都设三老，每乡一人，并从中选出县“三老”一人；

2．三老必须是五十岁以上，是乡村德高望重的长者；

3．三老可以率领民众为善，但并非都要执行汉朝的法律；

4．三老不是县里的官员，而是民间代表，与县令、县丞、县尉共同教化百姓；

5．三老不是官吏，不享受政府的俸禄，只是免除服徭役的优待；

6．三老不是单纯的民间权威，而是由政府所置、官方承认的民间权威，具有半官方的性质。

汉高祖刘邦-陈道明扮演

高祖设立县乡三老的根本原因在于，刘邦起兵时，靠的是沛县父老，率子弟杀沛县令，被迎为沛公；后来，每夺取一地，立即召当地父老豪杰，宣传他的反秦口号；先入咸阳后，也是利用与百姓约法三章，来宣传他的施政主张；广武山和项羽对峙后，又是通过栎阳父老来稳定关中人心。尤其是占领秦地后，刘邦不止从行政上倚重秦朝旧吏，而且处处与当地父老广泛接触，让他的主张通过父老深入民心。

在汉朝县乡设立三老之前，乡村治理主要靠父老。古代村社“乡里以齿”的传统。父老是在乡里社会中，靠年龄、名望、财产和势力产生出来的草根权威。不管是皇帝的诏书，还是地方官吏的做法，三老与父老二者的性质不同。三老既可以从父老中间选出，也可以由其他人充任，三老的政治地位高于父老。

汉朝三老

刘邦设三老教化民众从善，是要三老从德行方面来教化民众，而不是将其纳入官僚系统。在刘邦看来，县吏重在“牧民”即行政治理，而三老重在乡里民众教化，二者正好可以互补。这也是当时西汉统治集团内部的共识，是承袭秦文法吏后，行政运作的灵活处理。文帝时贾谊也认为秦的统治，使得乡里风俗败坏，社会道德水准堕落，必须“拨去乱俗而还之于正道”。

汉朝以秦朝官吏为师、以法为教。一切以法律法令“除其恶俗”的指导思想完全不一样。在文帝看来，当时的地方法律条文，既不能引导民向善，又以不正之法，治民之罪，是害民为暴。这种做法是官府之过。因此，需要那些有德行的长者，根据不同的乡俗来教化吏民，最终也是为了“除其恶俗”，使民众弃恶从善，做到殊途而同归。

三老出差图

刘邦之所以能这么做，是因为高祖本人一直生活在基层，非常清楚父老在民众中的影响力。既镇抚了父老，也就拥有了民众。正是对这点的利用，使他有了深厚的群众基础。从刘邦的做法可知，父老在民间的权威是自发的，即使在以法为教的秦代，父老依然在草根社会中享有崇高威望。但刘邦并没有将父老官吏化，而是设置三老这种“非吏比者”作为联接政权与乡里社会的纽带。

刘邦利用三老教化地方百姓，来纠正秦朝依法治理地方的偏失，在一定程度上，缓解汉朝法律与乡俗之间的矛盾。在地方政府官吏的治理空间内，重新建立传统礼俗社会，以达到稳定乡里秩序的功效。汉初地方政府的一个重大任务，就是建立政权的合法性和权威性。地方行政中官吏以法为治，强调的是合法的方面，三老从俗教化，则体现为合礼、合情的方面。

汉朝游侠

在云梦秦简《语书》载南郡郡守腾所发布告：“凡法律令者，以教道（导）民，去其淫避（僻），除其恶俗，而使之之于为善殹（也）。今法律令已具矣，而吏民莫用，乡俗淫失（泆）之民不止，是即法（废）主之明法殴（也），而长邪避（僻）淫失（泆）之民，甚害于邦，不便于民。故腾为是而修法律令、田令及为间私方而下之，令吏明布，令吏民皆明智（知）之，毋巨（炬）于罪。今法律令已布，闻吏民犯法为间私者不止，私好乡俗之心不变，自从令、丞以下智（知）而弗举论，是即明避主之明法殴（也），而养匿邪避（僻）之民。”

在适用于秦地的法律令，一旦推广到荆楚地区，就与当地乡俗存在着尖锐的对立。而秦朝政府，正是利用行政的强制力量，试图以秦朝严苛的法律，来改造当地的乡俗，因而遭到了来自最底层人民的顽强抵抗。正是由于这一点，秦失去了巩固统治的地方基础。

刘邦确立的三老制度，是在官方承认各地乡俗的前提下，将三老与汉法相调和。也是三老公法与民情博弈的结果。三老调和政府权力，与民间社会之间的矛盾，也是汉朝统治集团，为避免走秦朝灭亡的老路。三老与县乡吏员作为官方与半官方的权威力量，与古老的民间权威父老，新生的民间力量游侠一起，共同支撑起汉初社会的地方乡村治理。事实证明，三老在汉代政治中异常活跃，为维护汉代乡里秩序起了很大作用。

雄才大略的刘邦

汉朝初期，行“霸道、王道、俗道”的思想理念。行政与教化的二元格局，就形成了一个，以汉朝法律为依据的、灵活的、合理的基层秩序，汉初实行的休养生息政策，使得地方权威和秩序，重新建立。汉初在经济、文化等各方面都有长足发展。

从景帝时期开始，史籍中开始出现“从王治”与“奉汉法”之矛盾，表明汉法在东方诸侯王国范围内，与其固有的礼法秩序产生了一定的冲突。汉初以来，游侠豪杰，是左右乡里秩序的一支重要力量，而其不守法律，对政策的实施，形成较多障碍。从景帝开始，政府加大了对游侠豪杰的打击力度，并且通过对三老的改造，将三老纳入吏的管理范畴。

汉朝官员求教三老

在汉初的二元地方治理格局中，只能是权宜之策。从汉昭帝开始，地方政府中逐渐出现了儒生当政的情况。武帝时期，没有儒学背景的县令县长。但汉昭宣以后，有记载的县令长中，文吏与儒生比例基本是各占一半。这与武帝前，文、法、吏一统天下的局面，大不一样。县令长作为一县最高长官，其文化知识背景的变化，必然会对地方行政造成很大影响。由于儒生加入官员队伍，地方行政在执法中，加入了“爱养吏民”、“视民如子”的内容。以礼义为教的行政手段，充分说明教化之责，已渐渐由行政系统独立承担，毋需再倚重三老。

由于制度的惯性，习俗的保守特性。东汉仍然存在“非吏比者”的三老。《东观汉记》载秦彭为山阳太守时，“择民能率众者，以为乡三老，选乡三老为县三老，令与长吏参职”[。《后汉书·循吏列传》记为，“有遵奉教化者，擢为乡三老”。可以看出，山阳太守秦彭所置县、乡三老，仍然有汉初遗风。与西汉不同的另一变化，就是东汉地方小吏，以仁德化民的记载多了起来。作为一个亭长，能制科令，设科罚，这种亭长小吏也能专治一方。与西汉初中期地方权威，操于游侠豪杰手中的情况大不一样。民间诉讼事件则先由地方亭长、乡啬夫调解，调解无效才上县廷对簿公堂。因此亭长、啬夫就自然承担了教化的任务，部分扮演着民间权威的角色。

汉朝宫殿

汉朝政府机构通过教化，完成行政管理的一元化，可以说，是完成了秦始皇的未竟事业，但包含的内容则不尽相同。东汉三老发生了分化，一部分三老仍然活动于基层政治，但纳入行政系统后，职权基本上虚化。

汉朝实施三老制度，既可以教化民众和稳定地方秩序，又可以在地方政府里教化官吏，起到双重教化的作用。《集簿》中载明东海郡38县邑侯国，有县三老38人；170乡，有乡三老170人。

综上所述，汉代基层政治中的三老制度，是随着官僚的加强，而不断演变的。汉代基层政治格局的演变，从侧面折射出国家行政力量，对乡里社会的管理，经历了从西汉的摸索，到东汉定型的过程。

汉朝文物

后人对汉朝初期三老制度的推行的评价：

1、日人池田雄一看得更深一点：“汉朝建国初期的郡县组织和选用官吏等情况，和秦朝政府大致相同，但并没有重蹈秦亡覆辙。其原因是建立了三老制。”

2、《汉书》中也多次出现三老、官属并称的情况。如《汉书·楚元王传》载周堪左迁为河东太守，“治未期年，而三老、官属有识之士咏颂其美，使者过郡，靡人不称”

3、《汉书·王贡两龚鲍传》载王莽时使者奉玺书拜龚胜为太子师友祭酒，“使者与郡太守、县长吏、三老、官属、行义诸生千人以上人胜里致诏”

4、《后汉书·光武帝纪》载更始元年（23年），刘秀持节镇慰州郡，“所到部县，辄见二千石、长吏、三老、官属，下至佐史，考察黜陟，如州牧行部事”；

5、《后汉书·显宗孝明帝纪》载永平十年（67年），“幸南顿，劳飨三老、官属”。

参考以下书籍：

武尚清译：《二十等爵制》；

杨筠如：《“三老”考》

严耕望：《中国地方行政制度史·秦汉地方行政制度》

《汉书·高帝纪》《史记·孝文本纪》《汉书·文帝纪》

《睡虎地秦墓竹简》

《后汉书·朱冯虞郑周列传》等等

本太史令认为，秦朝短命的真正原因，是地方治理的问题，汉朝能统治400年，与汉朝实行三老制度密切相关。欢迎您的不同见解！