「美国研究」百日审查报告：迈出拜登时代供应链政策第一步

百日审查报告：迈出拜登时代供应链政策第一步

作者：赵岚，中国人民大学国际关系学院经济外交研究中心博士生

来源：欧亚系统科学研究会

微信平台编辑：周悦

2021年6月8日，美国白宫发布了一份名为《构建弹性供应链、重振美国制造业及促进广泛增长》的评估报告，对半导体和先进封装、大容量电池、关键矿产、药品和原材料四类关键产品的供应链风险做出了评估。该报告是回应拜登总统于2021年2月签署的第14017号行政令中的“百日审查令”，由国家安全顾问杰克·沙利文（Jake Sullivan）和国家经济委员会主任布赖恩·迪斯（Brian Deese）负责牵头，四类产品的风险评估分别由美国商务部、能源部、国防部、卫生与公共服务部执行完成。

该报告指出，新冠大流行及其造成的经济秩序混乱暴露了美国供应链中长期存在的漏洞。这场大流行对包括基本药物在内的一系列医疗产品的需求模式产生了巨大影响，对美国的医疗保健系统造成了破坏；居家办公需求的增加也加剧了全球半导体芯片的短缺，波及汽车、通讯产品等多个工业领域。而近期美国经济的强劲反弹和需求模式的转变，使木材等其他关键产品的供应链也变得紧张，并增加了美国运输和航运网络的压力。除了这些客观因素外，报告还将四种关键产品的供应链风险归结于五大经济原因，分别为美国生产制造能力的不足；私营市场的短期主义；盟友、伙伴和竞争对手的产业政策；全球资源的地理分配不均；以及有限的国际协调。在对这个五个原因的分析中，报告多次将矛头直指中国，认为中国的相对资源优势和所谓的“不公平竞争”等行为严重加剧了美国的供应链风险。这些结论回应了拜登政府进一步推动美国制造业回流的政策，然而通过规避供应链分散的风险来助力国内产业重塑，将进一步加剧美国同其他国家的贸易摩擦，深化中美战略竞争。

具体而言，报告对四大关键产业的供应链分别进行了评估。其一，在半导体领域中，报告称美国半导体制造的全球比重在过去二十年间由37%下降为12%。这种低比例的半导体生产已经“威胁到半导体供应链的所有环节以及我们的长期经济竞争力。”其中尤其指出应警惕中国引领半导体产业的雄心。故而该报告得出结论认为，美国需要有弹性和竞争力的半导体供应链，并建议采取防御性行动来保护当前的技术优势，例如为美国的芯片制造提供更充足的资金、强化国内半导体制造体系、培养专业人才、支持中小企业技术创新等措施，以保证美国的技术优势以及在行业内长期的领导地位。

其二，报告强调大容量电池对美国经济的重要性。大容量电池对于维持美国国防、创造就业以及实现低碳增长目标至关重要。该报告认为，到2030年，全球锂电池市场将增长五至十倍，然而由于美国缺乏大容量电池的关键矿物原料储备，故而建立独立的国内大容量电池供应链将十分艰难。由此，美国应当在需求曲线急剧增长之前，投资扩大整个锂电池供应链，加强与盟友合作，确保镍和钴等电池原料的供给安全，以增强美国国内的电池制造能力。

其三，报告认为战略和关键矿产资源对包括高新技术产品及关乎国防的航空航天等产业具有重要影响，其供应链面临的挑战和机遇，是21世纪激烈的地缘政治竞争的体现。报告举例称，中国通过政府补贴等非市场行为，占领了全球稀土生产、精炼和加工的大部分市场。美国承认，即使扩大稀土来源多样化，美国仍将不可避免地依赖中国。与此同时，报告特别强调要关注战略与关键矿产在开采以及生产过程中的劳工和环境标准，减少从敌对国家进口这些资源，并建议通过立法形式减少美国从强迫劳动、环境不合规的国家购买关键矿物。

其四，在国家药物供应链方面，这份报告以冠状病毒大流行期间关键药物供应为例，表明医药供应链对经济繁荣和国家安全所具有的重要价值。报告称稳定的药物供给链取决于活性药物成分（APIs）及其原始材料的获取。然而，美国医药用品企业追求低成本以及不公平的贸易行为，导致了美国国内药品生产的空心化。美国几乎已经没有原料药生产商，中国和印度控制了APIs供应链的重要部分，在关键时刻可能的供应中断行为将使得美国的药物供给面临严重短缺的风险。故而报告建议提高医药供应链透明度，推动推动美国本土和盟友的生产合作，从而加强美国及其盟国关键药物的供应链弹性。

这份报告是2月24日拜登行政令后第一份针对关键产业供应链安全的官方报告。接下来，联邦政府的相关部门还会对国防工业基地、公共卫生、通讯技术、运输、能源及食品生产六个领域的供应链风险进行评估。而在此报告基础上，政府部门所采取的一系列举措则进一步展示了其维护国家供应链安全、推动制造业回归的勃勃雄心。

一方面，相关部门已经开始加大投资以支持关键产业的国内供应链重建。例如，美国进出口银行正在制定一项融资计划，为美国制造业的回流提供资金。在大容量电池领域，能源部将向先进技术汽车制造贷款计划 (ATVM) 注入170亿美元的贷款授权，以支持国内电池供应链。在农业领域中，农业部将投入超过40亿美元用于重建美国食品系统，加强食品生产、食品加工、食品分销的供应链并使其多样化和聚合。

另一方面，拜登政府正在加速推进维护国内供应链安全的部门建设。在报告发布的同一时间，白宫宣布在美国商务部长吉娜·雷蒙多（Gina Raimondo）、交通部长皮特·布蒂吉格（Pete Buttigieg）和农业部长汤姆·维尔萨克（Tom Vilsack）牵头下，成立供应链中断特别工作组，以解决半导体、建筑、运输、农业和食品行业的短期供应短缺。与此同时，贸易代表办公室将组建供应链贸易行动小组，针对造成美国供应链空心化的“不公平贸易行为”发起反击。美国卫生与公众服务部将根据《国防生产法》成立一个“公私联盟”，其首要任务便是绘制一个关键基本药物的供应链地图，并加速在美国国内制造50到100种关键的药品，提高美国国内的药物生产能力。

除了这些国内举措外，拜登政府还在外交层面加紧重构供应链结构，联合盟友构建排除中国的供应链联盟。报告声称，中国在四个关键领域采取的很多措施“不符合全球公认的公平贸易惯例”，例如“劳工和环境保护标准”、以及“贸易保护政策”等。对此，美国以供应链安全和民主价值观为由，与盟友强化在四大关键领域的供应链合作。在技术创新和研发环节，美国正在加强与盟友国的技术交流与合作，共同设立技术应用标准；在技术生产和转移环节，拉拢盟友加强对华技术出口和投资监管，同时搭建排除中国的供应链体系，以减少对中国产品和技术的经济依赖。2021年6月，在拜登访问欧洲后，美国和欧盟已经宣布将成立一个高级别贸易和科技委员会，目的是促进美国和欧盟之间的创新投资，加强供应链合作和减少贸易壁垒，以共同应对与中国的技术竞争。目前，拜登政府试图构建的供应链联盟主要依靠七国集团、印太联盟、以及五眼联盟体系，但正展露出向发展中国家拓展的趋势。2021年6月，在七国集团的首脑峰会上，拜登提出一项名为“重建更美好世界”（Build Back Better World）”的基础设施投资计划，旨在联合发达国家盟友，为中低收入的发展中国家提供关键技术领域的基础设施。如果该计划成形，未来这些国家可能采取美国的生产标准以及运输设施，被纳入美国的供应链体系。

长期以来，全球供应链的扩展一直在弹性与效率的天平两端反复摇摆。拜登以牺牲效率保持弹性的做法，将付出巨大的成本代价。这种大幅依赖国内供给的方法同样会使美国的供应链失去弹性，再次将美国及全球的供应链安全置于未知的危险境地。

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