筑牢城市应急管理的“防护网”

　　随着强降雨、强寒潮、持续高温等极端天气的频繁出现，城市应急管理水平面临着严峻的挑战。“十四五”规划指出，要增强城市防洪排涝能力，建设海绵城市、韧性城市。住建部制定了目标，力争到2025年基本形成较为完善的城市排水防涝工程体系；到2035年，总体要消除防治标准内降雨条件下城市内涝现象。

　　第一次全国自然灾害综合风险普查正积极展开。日前，国务院安全生产委员会办公室、应急管理部下发通知，要求切实提高城市防控重大风险与突发事件的能力，从本质上提升城市安全治理现代化水平。完善城市管理体制，建立高效的城市管理体系已经成为“十四五”时期我国城市管理的重要议题。

　　城市应急管理面临新挑战

　　当前，全球变暖，大气环流系统以及海温都在发生显著变化，大气系统正在变得愈加不稳定，导致极端天气事件发生的频次和强度越来越高。不论是欧洲洪灾还是北美热浪，其极端性都超出历史数值预期。人类始终在与自然灾害做着艰苦卓绝的斗争，如何有效应对是全球直面的治理难题。

　　慕尼黑再保险公司的统计数据显示，2020年仅自然灾害就造成全球损失2100亿美元。我国亦是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多且分布地域广。据应急管理部数据，前三季度，我国各种自然灾害共造成9494万人次受灾，526.2万人次紧急转移安置；15.7万间房屋倒塌，175.1万间不同程度损坏；直接经济损失2864亿元。加强应急管理体系和能力建设是一项既紧迫又长期的任务。

　　“今天我们面临的风险和挑战较以往具有高度复杂、高度不确定的特点。这对我国应急管理体制提出了新的挑战。”中国科学院大学应急管理科学与工程学院院长李颖表示，社会治理正在从单向管理转向双向互动，从线上线下分离转为线上线下融合，从单纯政府监管转向更加注重社会协同治理。我们应构建以人为本，全灾种、全流程、全方位、全社会的中国特色应急管理体制。

　　应急管理就像一座城市的生命线，体现出城市预防和应对突发状况的能力。城市管理通常指城市常态管理，即城市人民政府在城市基础设施和公共服务运行正常的情况下，对市政公用设施、市容环卫的日常运行管理。应急管理所指向的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，都会涉及城市管理中的基础设施、公共服务和人员活动。解决城市管理问题的过程在很大程度上正是应急管理的重要组成部分。

　　前三季度全国自然灾害的主要特点为灾害阶段性特征明显，北方省份灾害损失重；极端强降雨过程多，洪涝灾害损失占比高；风雹灾害影响范围广，极端强对流天气造成人员伤亡。“因洪致涝、因涝成洪、洪涝混合”，治理城市内涝事关人民群众生命财产安全，要缓解这一核心痛点，就要对当前的城市建设进行反思。

　　城市内涝治理的特征即它是一项系统性工作，体现在流域区域洪涝统筹体系、城市排水防涝工程体系、应急管理体系三方面。住房和城乡建设部副部长黄艳告诉记者，针对超标降雨，要加强监测预警和预警的响应，以及信息共享，统筹城区水系、排水管网和城外大江大河、水库的调度，提升应急管理水平。从2019年开始，中央预算内投资开始对城市排水防涝予以支持，每年支持的金额为20亿元。“一座城市必须保证足够容积、足够面积的水体蓄滞空间。最根本的还是要尊重自然、敬畏自然，规划设计时要给水留出通道、留出蓄滞空间。”北京建筑大学副校长李俊奇指出，要有城市蓝线水域保护区，城市绿地、地下空间范围内要有足够面积的绿地，要有合理的大排水通道，才能有效避免城市发生灾害性的内涝。

　　作为现代雨洪管理领域的新锐，澳大利亚墨尔本倡导的WSUD水敏性城市设计（Water Sensitive Urban Design）值得借鉴。其雨洪水质管理措施，如屋顶花园、生态滞蓄系统、人工湿地和湖塘，能在不同程度上滞蓄雨洪，进而减少对排水设施的需要。新加坡排水系统分为西部、中部、东部三大流域，48个主要的排水通道和子流域，约8000公里的排水沟渠和河道。这些成功的实践启示我们未来要在加强短历时降雨研究、重视城市内涝风险预测及评估、加强雨水源头控制、完善城市内涝监测和预警系统等方面不断努力。

　　在实践中探索城市应急管理新做法

　　在应对新冠肺炎疫情中，我国应急管理体系发挥了强大的治理效能和制度优势。经过多年探索，国家应急管理体系初步建成，包括预案、法律体系、保障能力都逐步建立。应急管理部的成立标志着我国应急管理体系发展到新的阶段，应急管理工作逐步向更注重风险管理的方向转变。然而，不能忽视的是，我国应急体系在预警监控、应急协同、联动参与等多个方面依然不健全。

　　“我国防灾减灾体系虽然已经取得长足进步，但仍然存在一些短板。”国家气候中心气象灾害风险管理室主任王国复谈到，一是气候变化背景下自然灾害及其组合风险的定量评估能力仍显不足，对灾害链的形成机理及影响放大效应缺乏科学认识。二是自然灾害防治的能力不足，多灾种联合防控缺乏协调。三是部分灾种风险预估预警的预见期、精度不足，不能满足精准防灾减灾的需求。

　　要改善这些不足之处，应认真汲取气候灾害中的经验教训，这有助于指导未来的风险评估工作和安全满足机制。可进一步细化落实风险评估的约束背景，如地理信息系统、大数据，甚至是建成区、已有规划区的情况等。中共中央党校应急管理教研部教授游志斌认为，在构建以涉灾群众为中心的安全满足机制时，可沿用峰值响应的能力测评方法，加强监测预警和应急响应之间的有效互动。“城市建设规模铺得越大，水泥化比重越高，城市吸纳能力越弱。很多基础设施建设并没有随着地面设施的现代化建设而达到标准，地下管道检查困难。”中国人民大学经济研究所联席所长毛振华告诉本报，还要加强应急响应机制和法律法规建设方面的考量，建立红色预警之后的制度响应机制。

　　有效预警一定是精准预警，预警范围、对象、等级要精准。清华大学应急管理研究基地副主任吕孝礼在中国宏观经济论坛上表示，不能忽视传统渠道的作用。例如，在汶川地震、雅安地震发生后，传统的应急广播是整个预警体系中的重要一环。灾害发生后，智能手机、电子支付体系某种程度上存在失灵的可能，这种情况下应该重新重视原来那套更具有稳健性的传统预警接受渠道。

　　当突发事件的危害和威胁基本得到控制，对人民生命财产以及环境的应急救援基本完成后，就进入恢复重建阶段。在此阶段，由当地人民政府组织协调交通、建设等业务部门，修复被损坏的道路、供水、供电等公共设施。应急管理工作重点在于加强恢复重建阶段突发事件的次生、衍生灾害等风险的防范并持续做好监测预警。灾后重建工作需进一步发挥整个制度的优势，进行“大手拉小手”、“一对一”的服务。

　　日前，国务院新闻办就新时代应急管理事业改革发展情况举行发布会，通知确定合肥、沈阳、南京、青岛、深圳、成都、西安、遵义、北京通州、上海浦东新区等18个城市（区）作为国家城市安全风险综合监测预警工作体系建设试点。将充分利用科技手段，加快建立健全城市安全风险综合监测预警工作体系，提升城市安全风险辨识、防范、化解水平。（社会科学报社融媒体“思想工坊”出品 全文见社会科学报及官方网站）