当责领导力｜终结贫困，有什么方法？

“重要的是要记住，所有贫困都是地方性的。”这句源自联合国2009年报告《重新思考贫困》(Rethinking Poverty)的话不仅是在重申蒂普·奥尼尔(Tip O’Neill)著名的政治妙语，而且是对一个强大事实进行的令人印象深刻的低调陈述。了解一个人的所在地就是要了解为何这个人生活在贫困状态，而且会继续生活于这种状态。

相比于一个地方的财富、税收政策或商业环境，基础设施才是更能发挥影响的因素。高品质基础设施——从交通运输设施（机场、公交客运、重轨）到社会设施（教育、住房、医疗、卫生）再到数字设施（宽带）——不仅会提升居民的生活质量，而且还会创造和支持服务，促进资本投资、扩大纳税人群体。除了扭转今天的贫困局面之外，基础设施投资还有可能避免未来的贫困——根据世界银行的《全球经济展望》(Global Economic Prospects)报告，鉴于世界上经济最薄弱地区有可能会因新冠疫情而经历“失去的十年”，这是一个重要的经验教训。

想想看，1990至2009年期间，时逢人类历史上最大规模的减贫，全球生活在城市贫民窟家庭的人口从47%下降到33%。就在同一时期，从最贫穷经济体跻身中等收入富裕经济体的两个国家——印度和巴西——城市贫民窟人口分别从55%降到24%，从37%降到22%。城市基础设施的急剧扩张——从改善供水和卫生设施，到提供耐久的住房及充足的生活空间，到确保可靠的电力等好处——是这些减贫努力背后的推动力量，使数以千万到数以亿计的人受益。

这正是最近的私人投资趋势令人不安的原因之所在。根据全球基础设施中心(Global Infrastructure Hub)的数据，2010至2019年间，只有60亿美元的私人基础设施投资流向了世界上最贫穷的国家——这还不到同一时期1.1万亿美元总投资的1%。如此显著的融资短缺发生在历史性的宽松货币政策时期，各国央行在这一时期让全球市场充斥着流动性。由于金融资本越过了发展需求最大的最贫穷市场，实现可持续发展的前景也越过了这些市场。

这种缺乏投资的一个关键原因涉及商业数据和私营部门决策之间的脱节。诚然，鉴于这些国家缺乏深度资本市场、营商困难，而且缺乏强有力的法治，投资存在真正的挑战。可是，数据清楚地显示，非洲基础设施投资10年的违约率不到2%，其中非洲的社会基础设施达到了历史上最低的违约率和最高的回收率。然而，在全球资本市场充斥的流动性提高了投资者风险门槛的时代（因而出现了“蠢钱”一词），在低收入市场对前景看好的基础设施投资显然是异常之举。

另一个问题是货币风险。低收入国家的多数基础设施投资完全以外币而非本币计算，这意味着借款方容易受到货币波动引发的外汇风险。此外，地方政府通常必须向其本国政府申请以外币借款的许可，即便对那些资产负债表状况良好的都市来说，这也会被证明具有挑战性。

最后，世界上最贫穷国家的地方政府通常缺乏在资本市场借款的能力。原因是多方面的：地方的信用形象是由国家政府的债务决定的，无论他们的财政状况如何——这也是为何世界银行声称发展中国家500个最大城市中只有20%达到投资级的一个原因——许多地方被剥夺了发行债券、征税或负责偿债的法定权力。结果，国家政府成为了有选择权的借款人，这意味着地方基础设施项目为获得必要融资必须与国家优先项目（包括防务）竞争。

当然，在世界上的低收入和最不发达市场消除贫困需要公营部门的行动，即，中央政府的行动。中央政府必须授权地方政府进入资本市场。他们应该扩大监管权，以实施借款，扩大税务权，以获得用于偿债的市政收入，扩大法定的偿债责任，以增强投资者的信心。地方还应该可以在未经中央政府授权的情况下以本地货币借款，这会让能够对冲货币风险的投资者得以利用投资池直接为发展中国家的机会进行融资。

可是，除了公营部门的行动之外，我们还需要创新，激励投资者将资金投向低收入国家中前景光明的基础设施项目。这包括创新的融资方法和工具，以增强全球主要资本市场与开发金融机构、多边组织及经合组织(OECD)国家政府等优惠性金融机构之间的协同效应。发达国家可以利用混合融资工具来确保其海外开发援助(ODA)可以用作优惠的第一笔损失本金，以吸引私营部门为基础设施项目融资。

同样重要的是，除了涉及项目的商业可行性数据之外，我们还需要数据创新。地方的信用可靠度早该依据他们自己的资产负债表实力来评估。这需要那种能够向市场准确传递信号的信用数据，看看哪些城市拥有强劲的资产负债表，因而信用可靠，属于投资级信用。将这些数据放到网上不仅可以促进私人投资，而且还可以使企业和政策领导人能够倡导将国家债务与地方债务分开核算。

联合国资本开发基金会(UNCDF)正好已在对这些创新进行试点。UNCDF与城市及地方政府联盟(United Cities and Local Governments)和全球城市发展基金(Global Fund for Cities Development)一道发起了一个国际市政投资基金，向发展中国家和最不发达国家的地方基础设施项目提供私人和公共融资——目标是在首次结算时资本总额达到3.5亿欧元。此外，我们对几个城市开展了信用测试，发现有7个地方（3个在孟加拉国，4个在尼泊尔）属于投资级信用。一旦我们能够把这一发现提交给孟加拉国政府，我们就能够与那些城市达成信贷项目试点的协议。

我们希望我们的基金和信用数据创新不仅可以向低收入地区的基础设施项目提供融资，而且还希望它能证明类似项目的可投资性，激励新基金和工具的出现，并且更大程度地释放对基础设施项目的私人融资，这些项目从商业和开发的角度来看都可以实现交付。

所有的贫穷都是地方性的，不过所有的繁荣也是地方性的。通往繁荣的道路只会与其所依托的基础设施一样坚实。现在是私人投资以及全球金融体系证明这一事实的时候了。