杨东平与吴华“打嘴仗”，民办教育到底冤不冤？

21世纪教育研究院理事长、国家教育咨询委员会委员杨东平教授在上月举行的“教育新政下的民办学校”研讨会上，指出了目前民办教育“体量过大，营利性过强，缺乏教育多样性与创新性”等重磅观点，引发业界讨论。而当天同在场的浙江大学教育学院吴华教授则持异见，他认为应该客观评价民办教育，杨东平的观点均与事实相去甚远，有必要作一些澄清。

细品之下，两位教育大咖“针锋相对”的背后，是对民办教育的争议反思，亦是对中国教育改革的期待……

整理 | Mina

编 | Chris_guo

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争议之一：民办教育体量是否过大？

杨东平

尽管民办小学初中校生占比全国总体在10%上下，是比较合理的，但是在很多大城市，包括农村县域，民办教育学生的比重可以达到30%、40%、50%、60%，这种现象是世界各国都没有的。公办学校存在这样那样的问题，它仍然是占绝对比例的主体。在欧洲国家，它的比重通常在3%、5%、7%，日本是2%。因为这是一种国家责任、政府责任。绝不会说一个地区的教育结构，公办学校退居其次，而以私立教育为主。

前两年教育部通报的一起事件，湖南省耒阳县的民办教育占到了60%，要把一些公办学校的学生分流到民办学校，引发了群体性事件，这是一个典型例子。民办教育体量过大，绝对是个真问题。

20年以前讨论民办教育促进法时，主要是要克服意识形态上的障碍，就像发展民营经济一样，给予民办教育支持和鼓励。20年以后，在民办教育体量非常大的区县，包含了两种行为：一个是政府卸责，把发展教育的责任推给市场，政府可以节约大量财政经费；二是存在不少利益勾兑。例如有的教育局长为自己安排后路，退下来以后，去民办学校当董事长。一篇流行的网文“如何绞杀公办学校”，提供了生动的案例。

▲21世纪教育研究院理事长、国家教育咨询委员会委员杨东平教授

吴华

我看杨东平老师的参照标准是其他国家私立教育在基础教育阶段的比例，这确实是一个参照物，但意义不大，因为我们在很多方面与世界大多数国家走的不是一条路，发展阶段和制度约束完全不同，比如我们的GDP已经是全球排名第二，但我们的公共财政对教育的支出占GDP的比例却远落后于世界平均水平。

因此，如果我们认为有一个合适比例或体量的话，可以换一个参照系来讨论，就是在全国各省民办教育占比与当地教育发展水平的关系中寻找是否存在一个合适的比例或体量。

但是在我国，民办教育占比高低与各省的教育发展水平之间并不存在稳定的联系。虽然总体上看是东部高于中部和西部，但具体到省区比较时，东部省份有民办教育占比高的上海、浙江、广东，也有占比不高的山东、江苏、福建；在中部省份，有占比高的河北、河南、安徽、山西、也有占比不高的江西、湖北；在西部省份，虽然民办教育占比总体偏低，但也有占比相对较高的陕西、四川、重庆；这说明民办教育和公办教育之间的比例多少为宜恐怕并没有一个普遍标准。在一省之内，这种情况同样存在，省内各市区域之间的差异会更大。

如果没有普遍标准，怎么判断全国民办教育体量是大还是小？各省民办教育占比是高还是低呢？这也意味着“民办教育体量过大”恐怕是一个伪命题。

事实上，虽然我们无法对民办教育占比高低得出确切的价值判断，但有两个事实是显而易见的：

第一，城市民办教育占比高于镇区，镇区民办教育占比高于农村，说明民办教育占比高低与区域教育水平有正向关联，虽然我们不能因此得出民办教育比例高低决定了当地教育发展水平的高低，但至少可以说，民办教育并没有阻碍当地教育发展；

第二，一个地区的民办教育占比如果达到10%，则当地公办教育的生均经费将提高约10%；占比如果达到30%，则当地公办教育的生均经费将提高约40%，民办教育占比越高，公办教育因此得到的经费提升就越显著。

▲浙江大学教育学院吴华教授

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争议之二：民办教育营利性是否过强？

杨东平

民办教育具有很强的营利性，我认为也是真问题。一个问题非常明显，即教育成本的增加。20年以前制定民办教育促进法时，讨论的焦点就是围绕合理回报问题。当时认为这是一个必要的阶段，只有当社会财富极大丰富之后，才能谈非营利。时至今日，民办教育似乎已经形成了一种成熟的规模化的商业模式，通过与地方政府的合谋，与资本市场、房地产市场结合来实现盈利。通过引进挂牌的民办学校，拉高学区房价格，学校的最终目标是上市。

如果一个民办学校以上市为追求的话，那么它的行为就是办企业，而不是办教育了，这是非常清晰的。

吴华

在这里，我想先提供三个基本的事实：

第一，以举办学历教育学校为主要业务内容的民办教育机构上市企业不到20家，涉及的各级各类民办学校不到300所，在19万所民办学校中占比仅为1.5‰，在校学生不到100万，在民办教育5600万在校学生中占比不到2%：

第二，以国际化学校为代表的高收费（每年学费10万以上）民办学校约1000所，在校学生60万左右，只占基础教育阶段民办学校数的5%和学生数的3%左右；

第三，基础教育阶段民办学校校均规模（2019年教育部统计数据）小学1517人，初中1187人，高中1050人，根据我的调查和判断（非常遗憾没有找到相关的统计数据），民办教育在基础教育阶段中，10000人以上的学校不超过30所，5000人以上的学校不超过100所，3000人以上的学校不超过300所，2000人以上的学校不超过1000所，1000人以上的学校不超过3000所，其中10000人以上的超大规模学校和3000人以上的大规模学校只占学校数的3%和学生数的10%左右。

现在我们再来看民办教育是不是有很强的营利性？如果以上面三个指标作为判断民办学校营利性强弱的标准，那么无论从上面哪一个指标来看，由于他们涉及的学校数和学生数都小于10%，并不能代表民办学校的大多数，因此，说“民办教育有很强的营利性”的判断是很难成立的。

结论应该恰恰相反，以上面的指标来判断，我们应该得出“民办教育只有很弱的营利性”的判断。全国人大在2002年制定《民办教育促进法》时做过一个调研，结论是民办学校的举办者中，90%以上在办学的同时还想赚一点小钱。这个结论与我近十年来的调查与观察的结果一致，但因此说他们有很强的营利性恐怕与事实相去甚远。

我曾经专门写过针对民办教育公益性的阐述：

一、公益性的来源一个人或一个组织，如果他做好事，做善事，做有益于大众的事，这样的行为就叫公益行为，这样的事情就具有了公益性；如果一个人或一个组织以向社会提供公益行为为使命，这样的事业就叫公益事业或公益性事业；一个组织，如果他在从事公益事业的同时不追求组织成员和组织本身的经济利益，这就是一个公益组织；如果这个组织的资源（财产）提供者进而宣称放弃他对所提供资源或财产的财产权利，那么，这个组织就是一个非营利组织。因此，一件事是否具有公益性，关键不在谁来做，而在这件事本身的自然属性，即这件事对社会、对公众是否有益！即便是一个坏人，如果他做了有益于社会的事情，也不会贬损这件事本身的公益性。

二、公益性的衡量一件事的公益性也等同于这件事对社会的贡献。因此，当我们说某件事公益性强弱的时候，就可以用这件事的社会贡献的大小来衡量。无须证明，做同样的事，受益者多的公益性一定强于受益者少的公益性；对同样的受益者，受益大的公益性一定强于收益少的公益性。但是，在不同的人群之间，在同样的人群但不同种类的受益之间，两件事的公益性强弱或大小很难进行直接或简单的比较。比如：搀扶老人和在社区打扫公共卫生，谁的公益性更强？一般也不会有普遍的比较标准和迫切的比较需要。

三、民办教育的公益性有了前面的分析，对于民办教育的公益性会有更加准确与合理的理解。第一，在抽象意义上，民办教育的公益性与公办教育的公益性没有区别；同样道理，除非我们能够在事实或逻辑的意义上，证明由营利性民办学校提供的教育质量不如由非营利性民办学校提供的教育质量，那么，由营利性民办学校提供的教育与由非营利性民办学校提供的教育也具有同样的公益性。否则，我们就不能合理地解释为什么民办教育可以在很多领域比公办教育表现更加出色，也无法解释为什么举办者可以得到合理回报的民办教育能够从2002年《民办教育促进法》发布以来比公办教育更加快速发展的事实。

第二，尽管有人担忧民办教育存在过度逐利的倾向，但无可否认的是，2002年《民办教育促进法》发布以来的民办教育，其公益性在不断增强而不是在减弱。这个逻辑并不复杂：2002年以来，民办学校在校生人数从1100万增长到5600万，受益者大幅增加，这是其一；其二，我们可以合理地认为，同期公办教育的质量是提升的，那就意味着同期民办教育的质量得到了更大的提升，否则，我们就无法解释为什么2002年以来，在公办学校在校生减少2000万的同时，民办学校在校生能够增加2000万以上的事实。所以，民办教育的公益性在持续增加是一个不应被否认的客观事实。

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争议之三：民办教育到底有没有创新？

杨东平

一个重要事实是，民办教育并没有出现我们期望的教育多样化和创新性，所有的民办学校都在升学率竞争的单一轨道上与公立学校竞争。

曾有一位民办学校校长讲过，他说应试教育最激烈的学校，都是当年的转制学校，是上世纪90年代末从公办学校“转制”过来，它的前身是公办学校，也就是我们说的“假民办”。民办学校的问题，很大一部分是“假民办”造成的。这造成了民办教育的“边缘行走”状态，不可能真正按照自己的意愿来发展。

我认为这个现象还有另外一个原因：这么多年来民办教育的发展，基本是企业家办学、资本家办学，没有走上教育家办学的道路。为什么民办教育发展到今天，只有企业家才能够办学呢？因为政府把民办学校的门槛设得非常高，诸如建设规模、土地面积、学生人数等，包括幼儿园的标准，要求都非常之高。即便后来放宽了条件，北京“小规模园”的标准，也要有一两百人的规模。所以以今天的政策，无论孔子还是陶行知都是办不了学的。

在丹麦，举办学校、幼儿园是公民的权利，任何一个家长都可以举办幼儿园，它的普惠性幼儿园是以家庭和社区为依托的，而不是以大企业和资本。只要招满18个学生，持续办学一年以上，就可以合法化，申请成为正式的幼儿园，获得政府提供的占办学成本70%以上的财政支持。它的办学权是开放的。尽管这与中国的现实还非常遥远，但可以看到不同的制度设计的理念。

吴华

关于“所有的民办学校都在升学率竞争的单一轨道上与公立学校竞争”。事实并非如此。具体而言，占民办学校总数约90%的民办园并没有与公办园开展升学竞争；中职没有与公办中职开展升学竞争；高校没有与公办高校开展升学竞争，就是在基础教育阶段（小学、初中、高中），虽然近两万所民办学校被升学竞争裹挟，但至少1000所左右的国际化学校中的大多数并没有与公办学校开展升学竞争。

当然，不与公办学校开展升学竞争并不意味着就是创新。

在已经过去的40年中，民办教育对教育创新最大的贡献是推动实现了办学权从政府独占到政府与社会共享，使中国教育重新回到人类教育发展的正常轨道，从而为中国教育持续健康发展补上了一块缺失了30年的制度基础。

如果没有这个创新，杨东平老师大力提倡的小规模学校、多样化办学、教育家办学等教育变革都不可能发生。

在目前的政策环境中，基础教育阶段的民办学校没有呈现出人们期待的充满创新活力的办学局面，这不能指责他们忘记了初心和使命。在政策环境发生根本性的好转之前，希冀民办教育在教育创新方面有什么突破难免有些强人所难。

▲图源：网络

【大佬共鸣】

杨东平

今天，我们需要在一个更大的视野来看待民办教育。重要的是面向大多数人、大多数家庭、大多数社区的民办学校。

我们要看到在农村有大量面向留守儿童的民办学校，在珠三角地区，有大量主要招收流动儿童的民办学校。它们通常在我们的视野外，我们讨论的主要是资本家举办的学校。我们看不见的民办学校还包括哪些呢？还有正在北京、成都、深圳、大理等地出现的城市边缘的创新型小规模学校，是由一些中产家长和海归举办的，许多还没有办学资质，往往也有几十个学生；但中国的教育创新主要出现在这类学校。

根本解决民办学校的制度困境，必须有面向未来的制度设计。应当在学习化社会的框架下，逐渐淡化学校的所有制性质，公办学校、民办学校都应该在“非营利组织”的框架中加以规范。否则，有的问题说不通。

例如：为什么一些公办学校可以在全国各地举办分校、贴牌收费，具有很强的营利性？另外，按照一视同仁、共同发展的概念，为什么公办学校又不能具有与民办学校同样的办学自主权？难道办学自主权是由经费属性而不是学校发展的逻辑和教育规律所决定的？

我们看到国外基础教育改革的基本事实：主要通过改革公办学校办学体制，实行教育家办学，解决公办学校平庸化的问题，增加教育的选择性、多样性；而不是让公办、私立学校互相竞争，或者成为一场化公为私的改革。

就促进教育的多样化、高品质而言，改革公办学校办学体制是与发展民办教育同样重要甚至更为重要的路径。我们需要超越狭义的“私立学校”、民办学校的概念，建立“大民办教育”的概念，其实质是还权于民，开放各种社会力量办学，包括教育家、家长和社区的自主办学，使教育真正成为全社会共同参与的事业，这也正是学习化社会的应有之意。

▲图源：视觉中国

吴华

我想谈一谈“内卷”与“焦虑”。

一般而言，有不确定性才有焦虑：或者你想得到一个东西但不一定能得到，于是产生第一类焦虑——渴望型焦虑；或者你想躲避一种伤害但不一定躲得过，于是产生第二类焦虑——恐惧型焦虑。有了这个分析框架，我们对焦虑产生的源泉和减轻焦虑的办法就有了全新的理解。

教育中的焦虑以及由此引发的内卷，在高考制度中产生的主要是第一类焦虑，即人们想上好学校，但不一定能上；在中考制度中产生的主要是第二类焦虑，即人们不想去差学校，但不一定躲得过。中考制度引发的焦虑与高考制度引发的焦虑相比，焦虑的主导类型在以下两个方面是截然不同的，不区分这些差异，所制定的政策只能是隔靴搔痒，事倍功半。

综合来看：第一，焦虑的主导类型不同，高考主要是第一类焦虑，而中考主要是第二类焦虑；第二，焦虑的强度不同，心理学实验和我们的经验对此都有明确的结论：第二类焦虑的强度要远超过第一类焦虑。

进一步分析，高考中的焦虑在人群中的分布呈现多峰形态，有人担心去不了985、211、双一流，但有人只担心去不了本科，还有人担心连专科也上不了；中考中的焦虑在人群中的分布则呈现典型的单峰形态：由于50%的人要去中职，按分数的正态分布推算，学生分数在平均分上下一个标准差的范围内都有可能上不了普高而要去中职，即至少有68%的家长（学生）因此产生强烈的焦虑。

以上分析可得出一个明确的结论：强制性的中考普、职分流制度才是教育焦虑和内卷的主要来源，这个政策不改变，任何别的措施对于减轻焦虑都是舍本逐末。因此，认为民办教育加剧了焦虑是没有依据的，即便打压教培机构，对减轻焦虑也不可能有什么作用，因为，不用教培机构去贩卖焦虑，焦虑本身就在那里。

用一句扎西拉姆·多多的诗就是 “你见或者不见我，我就在那里”。