告别“以地谋发展”模式

　　中国经济转型的最困难之处，一方面是如何从已经形成的以地谋发展模式转身；另一方面是提高生产率和创新驱动的新增长模式能否建立。更难的是，这两者相互影响，旧模式好使且机制还能用，就不会转向新模式，而新模式建不起来，又不得不转而回过来依赖旧模式。这也是当这套模式的弊端暴露无遗后为何不改甚至愈演愈烈的原因。在笔者看来，经济下行和换挡是改变长期难以转变的以地谋发展模式的机遇，因为这套模式的成本收益结构已变得继续沿用不再合算了。

改变土地作为增长发动机功能

　　要真正告别以地谋发展模式，笔者认为，一是从中央层面明确不再以土地保发展，不再让土地参与宏观调控(即在经济冷时放地、经济热时控地)，利用经济下行期土地需求下降的机遇取消土地指标年度管制，转向建设用地总规模和严格规划管制。二是改变将土地作为经济增长发动机的角色，避免以此将经济增长速度人为拉高；阻止地方政府以土地低价招商引资，减少产能过剩和重复建设；改变地方政府卖地和圈地的制度安排和利益激励，减少城市边界无节制外扩和土地城镇化。三是改革地方政府独家垄断土地市场格局，允许土地所有者在规划和用途管制下进入土地市场。四是改革地方政府以地融资机制，取消一些纯为了以地融资、没有任何现金流的土地融资，切断政府以地融资的机制。五是对已经形成的土地债务进行彻底清理，进行一次性处理。六是组建国有土地经营公司，保证政府通过经营获得一定量的政府收入；七是对不同功能土地、不同面积和套数住房征收差别性不动产税。

以用地结构优化促进结构改

　　在土地作为经济增长发动机功能改变后，接下来可以着手的是，优化土地利用的结构，以此推动国民经济结构的改革。一是减少基础设施和公共用地供地，缓冲依赖投资拉增长的惯性。经过近三十年的基础设施大规模投资以后，中国的基础设施投资高峰已过，不适宜为了保投资和保增长，继续加大基础设施投资，由此会加剧结构扭曲。大规模基础设施投资的占地以征地取得，不仅加大政府财政支出，也加大政府与被征地农民的冲突。另外，城市公共用地占比过高，这些用地被用于建大马路、大广场、大办公楼等形象工程，不仅占用大量资金，浪费土地，也导致城市宜居和发展用地被挤占。二是继续减少工业用地比例，改变地方政府土地园区化招商引资的发展方式。与国际经验相比，中国土地利用结构中，占比最高的是工业用地，尽管近几年有所下降，但占比还是过高，随着经济结构的优化，制造业的转型升级，工业用地供地量及占比下降还有很大空间，是下一阶段以工业用地配置促结构改革的主要方面。三是改变园区低价供地招商引资方式，促进园区转型升级。中国的园区工业化为中国成为世界制造工厂做出了历史性贡献，但是，由此也导致工业用地价格扭曲，企业因土地成本低占地过多，以及园区土地投机等弊端，这种弊端在近年来中西部地区表现尤为明显。必须改革目前政府以土地低价招商引资方式，对靠土地抵押进行园区超前基础设施建设的投资与税收平衡进行评估，压缩和整合绩效不佳的园区。四是增加房地产用地比例，改变住宅用地供地方式，抑制房地产市场泡沫化。总体上要增加住宅用地供地总量，提高住宅用地在建设用地中的比重。对投资性住房和居住性住房采取不同的供地方式，前者继续采取招拍挂方式，土地价格和住宅价格完全由市场配置；居住用地由政府配给，无论是产权房还是租赁房只能用于居住，与市场性住房通道阻断；在城中村和城边村开放集体建设用地市场，允许农民集体利用集体建设用地盖租赁房，实现农民工和部分低收入者的住有所居。五是建立建设用地结构优化的利益分享机制。现有产权拥有者的土地转化为居住、商业服务业以及容积率更高的用地，土地级差收入会大幅上升，应该根据级差收入生成原理，考虑城市更新和产业升级中的公共用地来源、资金需求和资金平衡，合理确定原产权拥有者的分享比例。

改革土地配置制度以实现城乡互动

　　进入城乡中国阶段后，城乡互动的特征已经显现，人流和资本流已经在城乡之间对流，促进土地从乡村向城市单向配置的土地制度必须改革。城乡中国阶段的土地配置改革一方面要促进城市用地的高效配置助力城市转型升级，另一方面要通过土地配置制度改革实现乡村平等发展权。一是改革土地配置方式，实现乡村平等发展权。我国土地大规模扩张的城市化阶段已过，具备了按照公共利益、市场价补偿、程序公开透明原则改革征地制度的条件，减少强制低价征地对农民土地权益的损害恰逢其时。城市用地可以通过土地利用结构改革，减少工业用地和基础设施用地，加大存量用地制度创新来保障。城中村是城乡融合的重点区域，应加大城中村地区的土地制度创新，利用土地价值增值捕获实现城市更新中的资本平衡、公共土地的获得，以及土地所有权利益，允许城中村农民集体利用集体土地直接提供租赁房，解决进城农民在城市体面落脚和居住问题。在符合规划和用途管制前提下，允许集体经济组织和农民利用集体建设用地从事非农建设，享有出租、转让、抵押集体建设用地的权利。二是改革规划制度，保障乡村发展空间。按照城乡融合的空间形态，在用地类型、标准、规划编制等方面保证多功能、新产业、新业态、新形态在乡村落地。根据乡村分化与集聚、人口流动趋势，以生态韧性为重点编制乡村振兴规划。三是实现农民城市权利，促进农民市民化。保障农二代城市居住权。鼓励大城市农民集体利用集体土地建立房屋租赁市场，城市保障性住房向外来务工人员及其家庭开放，降低农民工在城市落户门槛。落实农三代城市教育权。实现公办学校向随迁子女开放，放宽随迁子女在流入地参加高考限制，将“教育券”拓展到义务教育阶段公办学校。四是向城市市民开放乡村权利。允许外来人口在满足一定条件后，享有村庄的住房、土地、公共事务参与等权利。鼓励城市社会资本下乡，提升乡村人力资本质量。

改革农村土地制度以促进乡村振兴

　　完善农地权利体系，促进农业转型

　　农业现代化是乡村振兴的基础。我国农业正处于历史转型期，农民对农地的经济依赖性下降，消费需求变化促进农业从数量农业向质量农业转变，农业发展方式已经向提高劳动生产率转变，农业的内涵、功能、要素组合、业态等呈现势不可当的变化，农地制度和经营制度变迁决定农业转型的成败。关于明晰集体所有权，对于未到户集体资源进行全面确权，明确归属和利益分享机制，增强集体经济发展能力；推进清产核资、资产量化、确股到户的集体产权改革，确保集体资产保值增值。探索实行承包地股份合作制，在确保农户土地基本权利前提下，实行农地资源重组与配置。创新集体资源资产的集体经营、委托经营、合作经营等多种方式，保障集体成员按份共有集体资源资产经营收益。在承包经营权的分割与农户权利保障方面，要顺应农民离土出村和农二代、农三代与土地及农业观念变化，在自愿前提下，实行农地承包权与经营权的分离，保障集体成员对承包地的按份占有权、收益权、地租权、转让权。实行获得城市户籍农民承包地有偿退出权和一定期限内的可赎回权。关于经营权设权赋权，要明确从农户承包经营权分割出的经营权的合法权利地位，双方议定的合约受法律保护，经营者享有所经营土地的耕作权、收益权、转让权、土壤改良补偿权、土地收益抵押权。要创新农业经营体系，在自愿、依法、有偿原则下推进土地流转。探索国家土地信托制度，进行闲置低效利用土地的收购、整理和发包。培育现代农业经营主体、服务主体、合作组织和市场主体，以农业经营规模适度规模化、服务规模化、区域种植规模化、市场化实现农业规模报酬。（社会科学报社融媒体“思想工坊”出品 点击“了解更多”获取全文）