海权意识拷问：为什么台湾海峡是国际海峡美国军舰可以自由航行？

https://www.ixigua.com/6847028441112543752/

前两天发了一个短视频谈到美国军舰过台湾海峡（视频链接如上），引起了网友的巨大争论。许多公众认为，由于台湾海峡的两岸一边是中国台湾，一边是中国大陆福建沿海，因此台湾海峡不是国际海峡，是中国的内水或领海海峡，甚至有网友批评笔者卖国是美国的走狗。

这让笔者想起来2010年4月份中国海军搞远海演习训练组织14艘军舰过日本的宫古海峡。

由于这是历史上首次中国海军舰艇大编队多批次舰艇同时过宫古海峡，当时日本通过多个渠道向中国提出交涉，并通过媒体连篇累牍的炒作报道。但有一点，尽管日本认为其安全受到威胁，甚至无端指责中方舰艇用舰炮瞄准其进行跟踪监视的飞机，但日本并没有说中国舰艇编队的通过违反国际法或日本国内法，从始至终日本承认中国海军舰艇在宫古海峡的自由航行权。

自从2010年4月这次日本炒作中国舰艇过宫古海峡以来，解放军每年持续组织多批次海军舰艇和飞机经由宫古海峡赴西太平洋海域远海训练。日本最开始还有媒体炒作，后来习惯了中国军队在宫古海峡的海空行动实践媒体基本上不再报道，只有日本自卫队统合幕僚部还在每次在网站公布中国军用舰机通过宫古海峡和其他一岛链日本诸还下水道的的情况，表示对当面海域的海空情况完全掌握，并对日本公众公布。

而从自然地理状况看，宫古海峡和台湾海峡是完全类似的：两岸领土同属一个国家；海峡的宽度超过了两岸领海的宽度之和使得海峡当中有一条通过专属经济区的航道，从而使得外国军用舰机根据1982年《联合国海洋法公约》在内的国际法在该专属经济区航道有类似公海的航行自由和飞越权利。

国民之所以对台湾海峡抱有如此的戒心，朴素的意识当中觉得这是中国的一亩三分地儿，认为其他国家的军用舰机经过允许才能通过，表面看是对海洋法知识的不了解，根子上是中国作为根深蒂固的陆权国家，缺乏海权意识，所以对本该流通开放的海洋持一种源自陆地的封闭管理观念。

将来中国要成为海洋大国，中国的舰艇飞机要走向深蓝走向大洋，必须要摒弃这种用陆权思维看待和管理海洋的观念意识，必须培养与海洋大国相称的海权意识，尽管走到这一步还任重道远。

就具体问题而言，台湾海峡的法律地位涉及到在国际法上什么是国际海峡？为什么按照国际法的标准台湾海峡是国际海峡？在此转发一篇2016年6月17日作者发表在《环球时报》上的关于国际海峡的文章，尽管写作该文章的由头是因为中国海军舰艇编队过日本的吐噶喇海峡受到日本非法阻碍，但文章关于国际海峡的国际法标准做了详尽的论述，可以帮助读者认识国际法上国际海峡的标准以及由此而度量的对台湾海峡的法律定性。

戳穿日本政府的谎言：吐噶喇海峡到底是不是国际海峡？

（刘海洋是作者笔名，原文链接：https://opinion.huanqiu.com/article/9CaKrnJVZqh）

据日本媒体报道，关于6月15日中国海军一艘舰艇进入日本鹿儿岛附近领海一事，日本政府表示，不接受中国政府的说明，称吐噶喇海峡不是用于国际航行的领海海峡。看到这则消息作者大大地张开了吃惊的嘴巴和吃惊的眼睛，对于日方说谎时的坦然和一本正经一时不能适应。不过这也应该是见怪不怪的事情，正如联合国大陆架界限委员会明明裁定不认可日本依据冲之鸟礁(日方所谓的“冲之鸟岛”)主张的“外大陆架”，即否定了日本变冲之鸟礁为“岛”的意图，但日本一直对此视而不见，宣称冲之鸟礁大陆架延伸申请获得了联合国的批准。

按照“谁主张谁举证”的法律原则，本来应该是中国政府外交部门要求日本政府做出说明：即为什么吐噶喇海峡不是用于国际航行的领海海峡。日方人一直办事严谨，按说不能像其盟国美国指责中国南海岛礁建设违反国际法那样，从奥巴马、希拉里到卡特，只是一味地叫嚷中国政府就是违反国际法，就是违反国家法，就是违反国际法，但始终没有一个美国政府高官或学者站出来说一说中国的岛礁建设到底怎么违反国际法，违反了哪一款那一条。只有美国助理国务卿拉塞尔实事求是，在接受采访时说：“填海造岛不一定违反国际公约，但必然会破坏东南亚地区的风水、和谐。”作者看到这位风水大师的话也是醉了。日本是否也会从风水的角度论证为什么吐噶喇海峡不是用于国际航行的领海海峡，作者实在是等不及了，今天就说说什么是“用于国际航行的海峡(straits used for international navigation)”?包括吐噶喇海峡在内的日本列岛诸海峡水道是否是用于国际航行的海峡？但是这里不谈风水，只讲法律和事实。

从格老秀斯开始就有了关于海峡通过制度的讨论，这些太久远的讨论暂且不论。从非官方的对海峡通过制度的编纂来看，早在一战以前，国际法研究院(Institutdedroitinternational，IDI)和国际法学会(International Law Association, ILA)作为两个非官方国际学术组织，就曾分别于1894年和1895年专题研究过国际海峡的通行制度问题。当时研究结论的核心是：海峡不能超过“两岸领海宽度之和(exceed double the width of the territorial sea)”;海峡通过制度对航运非常重要;应作为特殊制度独立于领海通过制度单独规定。这些学术研究为发展海峡通行制度奠定了良好基础，特别是法律意义上的国际海峡专门是指领海海峡这一观点，一直为此后的官方和非官方的学术讨论和国际立法所坚持。

首次在政府间层面对海峡法律地位进行的讨论始于1907年第二次海牙和平会议，是在《关于铺设地雷的第八公约》和《关于中立国权利与义务的第十三公约》中被提到的。但会议集中于战时权利和义务，并未就平时海峡的法律地位达成一致意见。唯一可以得出的结论是，这次会议确认需要对海峡制度做出单独的规定。此后的1930年海洋法编纂会议也曾在领海划界的框架内讨论这一议题，但所有对这一问题的讨论都没有得出一个清晰的结论。

真正对海峡法律制度的确立起到深远影响意义的是1949年国际法院“科孚海峡”案(英国诉阿尔巴尼亚，事件导致英海军人员44人亡、42人重伤)，国际法院对这一案件的判决形成了海峡法律制度的基石。法院在判决中对国际海峡的标准做了界定：针对阿尔巴尼亚关于将通过海峡的船舶数量或海峡重要性作为标准的说法，“法院认为，起决定性的标准是两端连接公海的地理状况和其被用于国际航行的事实。”也就是说，就标准而言，是否构成国际海峡与海峡的船舶通过量以及重要性(即，海峡内的国际航运是否非常繁忙以及海峡地位是否非常重要以至是该海区的主要交通要道)没有关系。法院在判决中还近一步明确，军舰在国际海峡内的无害通过不应受到任何阻碍，也不应设定任何诸如需经批准等条件。

第一次在多边条约层面对国际海峡通过制度达成一致是1958年通过的《领海与毗连区公约》。1958年公约吸收了“科夫海峡”案关于海峡通过制度的精神，在第16条第4款为国际海峡规定了“不受阻碍的无害通过”制度。遗憾的是，1958年公约并没有完全吸收以前的成果，比如没有把海峡制度作为自成一类的专门制度专章列出，其对潜艇在海峡内通行制度的规定与领海相同，也没有提及飞机的通过问题。有一点是非常明确的，公约从法律意义上再次确认了国际海峡是指领海海峡，所以16条的位置是在领海制度部分。

1958年公约遗留的问题在1982年《联合国海洋法公约》中得到了一定程度的解决。在1982年公约的讨论过程中，缔约国在这一制度上主要分成两派：以美苏为主导的海洋大国主张在国际海峡内自由通行，以西班牙为代表的海峡沿岸国主张无害通过。公约在做出妥协的基础上基本上遵从了海洋大国的意见，在第三章中专门规定了一直沿用至今的适用于国际航行的海峡的过境通行制度。

根据1982年公约第38条第2款：“过境通行是指按照本部分规定,专为在公海或专属经济区的一个部分和公海或专属经济区的另一部分之间的海峡继续不停和迅速过境的目的而行使航行和飞越自由。但是,对继续不停和迅速过境的要求,并不排除在一个海峡沿岸国入境条件的限制下,为驶入、驶离该国或自该国返回的目的而通过海峡。”

与1958年公约不同，1982年公约在第二部分“领海与毗连区”之外在第三部分对“用于国际航行的海峡”做了专章规定。这个崭新的制度在保留1958年公约军舰通行不应受到阻碍这一要素以外，也有许多新内容。特别是与同一公约内的领海无害通过制度相比，领海海峡内的过境通行制度在权利内容上要大很多。其一，包括军用舰机和民用舰机在内的所有船舶和飞机在行使过境通行权时都不应受到任何阻碍。而按着无害通过制度的规定，沿海国出于安全需要可以依法暂停某一海域的无害通过。其二，过境通行制度同样适用于飞机。而按着无害通过制度，无论是军机还是民用航空器，在领海内都不享有无害通过权。第三，潜艇在行使过境通行权时不需要浮出水面和展示旗帜，因为潜航是潜艇航行的通常方式。当然，外国潜艇在领海海峡内是潜航还是上浮，完全由其自主决定。而按着无害通过制度，潜艇在领海内航行须浮出水面并展示旗帜。

作为一个妥协的产物，如同没有明确军舰是否与商船一样在领海行使相同的无害通过权一样，1982年公约并没有对什么是用于国际航行的海峡给出一个明确清晰的定义。对国际海峡的概念及其通过制度的确定，需要综合考虑以上从历史、判例和条约等多角度做出的判断。有以下几点可以明确。首先，如同需要根据1982年公约区分地理意义上的大陆架和法律意义上的大陆架一样，有必要区分地理意义上的国际海峡和法律意义上的国际海峡。地理意义上的海峡是指大陆(或岛屿)与大陆(或岛屿)之间连接两部分水体的自然狭长水道。从自然地理意义上，人工运河不是海峡，因为它不是自然形成的。从国际的意义上来讲，处在一个国家内水之内的海峡可以称为海峡，但不是国际海峡。

从法律意义上讲，国际海峡主要是指连接公海或专属经济区一个部分和公海或专属经济区另一部分的适用过境通行制度的用于国际航行的领海海峡。1982年公约使用了“用于国际航行的海峡”这一称谓，通常被简称为“国际海峡”。这里用“主要是指”是因为，按着1982年公约第三部分的规定，除第37条规定的适用过境通行制度的用于国际航行的海峡外，还有一些海峡也可以被笼统地称为国际海峡，比如海峡当中存在专属经济区或公海的非领海海峡—如台湾海峡、宫古海峡等，连接专属经济区或公海与领海的海峡，由条约专门规定的海峡等等，这些海峡根据不同情况适用自由航行、不受阻碍的无害通过以及条约专门规定等不同的通过制度，这里不再赘述。

现在可以拿这些国际法上的标准来判断吐噶喇海峡是否是用于国际航行的海峡。吐噶喇海峡两端连接日本的专属经济区，海峡宽度不超过两岸日本领海之和，并实际上用于进出西太平洋的国际航道，完全满足国际法院在“科孚海峡”案中确定的标准，符合1982年《联合国海洋法公约》第三部分的规定，将其定性为适用过境通行制度的用于国际航行的领海海峡，无论在法律或事实上都没有任何问题。日本方面对此矢口否认是站不住脚的。

展开来说，按着日本领海法律制度的规定，日本实行12海里领海宽度，但在宗谷海峡、津轻海峡、大隅海峡以及对马海峡东西水道共五处海域实行3海里领海宽度，从而在海峡中间留出了专属经济区通道，使这五处海峡水道成为实行自由航行制度的非领海海峡。另有一些海峡的宽度超过了24海里，比如宫古海峡，也构成了非领海海峡。但是，除这些非领海海峡和日本一些内水航道外，包括吐噶喇海峡、2004年发生汉级核潜艇事件的石垣水道等在内的大部分日本诸海峡水道都是适用过境通行制度的用于国际航行的海峡，因为他们都满足国际法院在“科孚海峡”案中确定的两项标准，而且这两项标准在一定意义上已经成为习惯国际法。

日本关于这些海峡不构成用于国际航行的领海海峡的主张不仅站不住脚，也受到其铁杆儿盟国美国的挑战。美国国防部官方网站的“航行自由计划”报告显示，美国曾于1998年、1999年、2010年和2012年四个财年通过执行“航行自由计划”行动挑战日本的过度海洋政策主张，包括其关于海峡制度的政策主张，但美国并没有像其在南海执行针对中国的类似行动一样给予高调的媒体曝光，可能是出于两国同盟关系的考虑。特别是，按着美国的主张，其对国际法院确定的第二项事实标准的理解更为宽泛。美国认为，只要满足地理特征的领海海峡理论上可以被用于国际航行(susceptible of use for international navigation)，不管其是否事实上被用于国际航行，都算是符合标准。

有趣的是，曾任美国太总部海军律师现任美国海军战争学院中国海洋事务研究所主任的Peter A. Dutton先生，曾以《国际法与2004年11月汉(级核潜艇)事件》为题目专门撰文，明确指出与吐噶喇海峡地理状况完全相同的石垣水道是用于国际航行的领海海峡。当然，Peter在这篇文章中不忘批评中国政府关于“由于技术原因误入日本领海”的表态是官僚体制运行不畅的结果，认为中国丧失了一次像美国那样通过实践行动捍卫航行自由主张和反对日本过度海洋政策主张的机会。需要指出的是，中国不是执行霸权政策动不动用武力践行其政策的美国，中国在处理与邻国的纠纷时一直主张在国际法基础上通过和平谈判协商解决。话又说回来，“由于技术原因误入日本领海”的表态并没有否认中国军舰可以过境通行石垣水道，可能只是基于一种事实情况的客观表态，绝对不代表中国政府在相关海峡水道通过制度上的法律主张和政策立场。

最后，或许需要思考为什么日本近来连续炒作中国军舰在日本近海的合法活动，并通过外交渠道提出交涉？有学者指出，安倍目前正面临参议员大选，炒作中国威胁自然是出于其国内政治的选票考虑，也会改变一部分反对新安保法法案的人的立场，为其修改和平宪法创造有利条件。但是，考虑到日本诸海峡水道对国际航运和贸易的重要性，保障各国舰船和飞机在日本海相关海峡水道依据国际法所享有的航行自由，符合国际社会的共同利益，日本破坏西太平洋海域航行自由的做法应该引起国际社会的高度警惕。