你绝对想不到：美国与《联合国海洋法公约》关系的几个认识误区

这是一篇几年前发表的旧文，彼时几则涉及到美国与1982年《联合国海洋法公约》关系的新闻引起了笔者的浓厚兴趣。

一条是来自凤凰卫视的题为《凤凰专访美国务卿，看“霸道总裁”如何为冲闯南海狡辩》的报道。凤凰记者问美国务卿克里：“美国为什么可以要求中国遵循‘美国自己都没有加入的联合国海洋法公约’？”美国国务卿克里：“我们是公约的缔约国。我们没有批准它，但是我们确实是缔约国。美国支持《联合国海洋法公约》，美国以《联合国海洋法公约》为准则，即使我们国会还没有通过它。但我们政府以此为准则，同意并且遵循规则。”

另一条是来自环球时报的题为《奥巴马再促国会通过海洋法公约，自觉理亏意在中国南海》的报道。报道称美国总统奥巴马6月2日在位于科罗拉多州的美国空军学院发表演讲，敦促国会通过《联合国海洋法公约》。有国内专家学者在接受《环球时报》记者采访时表示，“美国基于《联合国海洋法公约》提出所谓海洋权利主张，鼓吹航行自由，但该国却是非缔约国，严重缺乏依据。奥巴马日渐感到理亏，因此呼吁国会尽快批准公约。”

召忠局座在最近在一篇题为《张召忠：公海、领海与专属经济区，这些概念你必须知道》的召忠头条号文章中也非常专业的指出：“美国没有加入现行的联合国海洋法公约，它坚持3海里外就是公海的说法。”

这些报道的标题、记者的提问以及类似局座这样的专家的观点反映出，国内公众包括一些专家学者在内，对于美国与1982年《联合国海洋法公约》（以下称《公约》）的关系还存在许多认识上的误区甚至错误，这些错误认识反过来影响我们对美国立场的客观分析和判断。

一、美国是不是《联合国海洋法公约》的缔约国？

这是一个技术性而非政策性问题，回答之前需要我们回顾一下1969年《维也纳条约法公约》对条约缔结程序的相关规定。略去条约约文的起草、议定、认证以及前边的谈判程序，重点需要了解几个与缔约程序有关的概念。一是条约的签署（signature）。签署的文意是指缔约国的全权代表在条约文本上签上自己的名字。但是签署并不表示已经签字的条约对签署国具有拘束力，除非在《维也纳条约法公约》第12条规定的三种不同情况下签署才具有同意承受条约拘束的效果。一般情况下，经签署的条约还需签署国根据国内法律规定履行国内的批准程序，在经过核准后才能生效。二是条约的批准、接受、赞同和加入。这些术语各依其本义是指一国据以在国际上确定其同意受条约拘束的国际行为，是国家给予经签署的条约以国家同意的不同形式。批准更加正式和严格，涉及到不同国家宪法规定的不同立法程序，接受和赞同则更为简化。

根据以上缔约程序的不同阶段，国家作为缔约主体在不同阶段有不同的称谓，《维也纳条约法公约》对此作出了专门规定。“谈判国（negotiating state）”是指参与草拟及议定条约约文的国家；“缔约国（contracting state）”是指不问条约是否生效，同意受条约拘束的国家；“当事国（party）”是指同意承受条约拘束及条约对其有效的国家；“第三国”是指非条约当事国的国家。签署国（signatory state）在《维也纳条约法公约》中也有提及，尽管未给予明确定义，但一般认为是指在条约上签字的国家，不论条约是否已经生效，也不论条约是否经其国内批准。除此之外，在学术文章中也有使用缔约当事国（contracting party）、非缔约当事国（non-contracting party）等不同称谓。简单讲，只有当事国（包括“缔约当事国”）才是条约对其当然有拘束力的国家，其他称谓并不必然表示条约对其有拘束力，但是，如果条约本身规定缔约国即相当于当事国的除外（有的条约规定缔约国就是当事国，签署即生效）。尽管美国没有签署《公约》，考虑美国参加了《公约》的谈判过程并于1994年签署了关于公约第十一部分的《执行协定》，可以说美国是《公约》的签署国、缔约国、谈判国，但美国不是《公约》的当事国，《公约》对美国没有拘束力。如欲表达美国与《公约》的关系，还可以说美国仍没有批准《公约》，但不用美国仍没有加入《公约》的表达方式。因为加入（accession）一般是指没有签署条约的国家表示同意承受该条约的拘束，但美国签署了经《执行协定》修正的《公约》，说美国加入不是特别妥当，除非严格意义上仅指美国加入没有经过修订的1982年开放签署时的《公约》。

二、美国是不是执行3海里领海宽度？

按照《公约》的规定：“沿海国的主权及于其陆地领土及其内水以外邻接的一带海域，在群岛国的情形下则及于群岛水域以外邻接的一带海域，称为领海。” 关于领海的宽度，《公约》规定：“每一国家有权确定其领海的宽度，直至从按照本公约确定的基线量起不超过十二海里的界限为止。”领海的宽度之所以非常重要，是因为其与沿海国的主权直接相关。历史上从国联开始共有四次大规模的海洋法的编纂会议，前三次都因为各国在领海宽度上不能达成一致而失败。领海的宽度从最开始按照大炮射程理论确定3海里宽度算起，出现过4海里、6海里、12海里、200海里等不同宽度，直至1982年《公约》确定最宽不超过12海里。所以，按照《公约》确定的新领海制度，主权国家可以确定不超过12海里的任何领海宽度，在此范围内都是合法有效的。比如日本在几个国际海峡海域确定领海宽度为3海里，在其他海域则为12海里，这都是主权范围内允许的。而菲律宾宪法将美西条约确定的条约线确定为领海线，则是非法无效的，其他国家可以不予遵守。

许多国内学者错误地认为美国仍然执行3海里的领海宽度，但这与美国现行的领海制度是不符的。美国出于最大限度维护公海航行自由，从华盛顿总统开始以来的很长时间内实行3海里的领海制度，并一直延续到里根政府时期。考虑到当时许多拉美国家宣布了200海里的领海，将领海宽度限制到12海里实际上满足了美国的利益需求。1988年12月27日，里根总统颁布了关于美国领海的第5928号总统令（Presidential Proclamation No. 5928，December 27, 1988, 54 F.R. 777），宣布美国领海的宽度延伸至自领海基线量起12海里的宽度，自此结束了美国执行3海里领海宽度的历史。

三、美国为什么不批准《公约》？

按照美国的宪政程序，《公约》作为条约如欲获批准需先经参议院外事委员会举行听证并提出审议报告，再经参议院三分之二多数同意才能获得通过。从1994年克林顿政府将该公约提请参院批准，经过布什政府到现任的奥巴马政府，尽管经过多次努力，或者因为参议院外事委员会反对，或虽参议院外事委员会支持但无法获得参议院的三分之二多数投票，几届政府的努力都以失败告终。比如，在奥巴马政府任期于2012年举行的参议院外事委员会听证会期间，34个共和党参议员联名写信给外事委员会主席John Kerry ，声称如将《公约》提交参议院审议将投反对票，但这34票已经超过了三分之一。

综合分析历届政府期间反对的声音，尽管政府和军方都支持批准《公约》，民主党和大部分共和党也支持，但《公约》未获批准，这主要是受到少部分共和党保守势力和一些企业集团的阻挠，主要原因如下：一是里根政府政策的深远影响。尽管美国积极参与甚至主导了《公约》的谈判过程，《公约》在保证美国家安全和航行自由方面满足了其需求，但1982年《公约》开放签署后里根政府做出了不予签署的决定，主要理由是《公约》的国际海底管理制度不能满足美方的要求，美方给出的理由是不符合自由市场政策以及对国际海底管理局的官僚体制设置不满意。尽管1994年《执行协定》按美国要求调整了相关规定，但里根政府不签署政策的影响已经很难挽回。二是认为批准公约会影响美国的主权和安全，包括美在北极利益等。比如，里根政府时期的美驻联合国大使Jeane Kirkpatrick 在2004年参议院武装委员会作证时认为《公约》会影响美国自治和自卫的能力。以Jim Inhofe为首的共和党参议员团体则声称批准《公约》会破坏美国主权。此外，还有一些反对派认为，《公约》关于环境保护的条款的执行存在问题。事实上美右翼保守势力反对批准《公约》的理由早已不复存在，《公约》不获批准更多是受党派政治的影响。这种形式上表现为党派政治的现象，从根子上将是由于美国的霸权逻辑产生的影响。美国的海洋霸权逻辑要求《公约》的方方面面都必须反映其利益关切，最好用“美国海洋法公约”代替《联合国海洋法公约》才能满足这种霸权需求。有国内学者一针见血地指出，美国这种国内讨论实际上“是美国人在与全世界人讨价还价，企图从中获得更多的利益。不过，有一点是肯定的，欲壑难填，得寸进尺，美国人的愿望是永远满足不了的，除非世界海洋都成为美国的‘国有财产’。”

四、美军方坚决反对批准《联合国海洋法公约》吗？

这是一种与事实情况完全相反的说法。尽管美国的国家安全战略和安全政策有很大调整，但美军方在从美国签署《执行协定》的20多年的时间里，一致极力推动政府批准《公约》，态度从未改变。比如，2012年5月和6月，在奥巴马政府任现职的美军政大员分两批就加入《公约》在参议院外事委员会举行的听证会上作证，阐述他们强烈支持美国批准《公约》的一致意见。2012年5月23日，美国务卿希拉里、国防部长帕内塔及参联会主席邓普西着重从国家安全和战略层面解释了需要尽快批准该 《公约》的深层动因。2012年6月14日，美参联会副主席温尼菲尔德、海军作战部长格林纳特、海岸警卫队司令帕普、运输司令部司令费雷泽、北方司令部司令雅格布和太平洋总部司令洛克利尔从军事和行动实践层面说明了需要批准《公约》的理由。

从美军实践、美军方领导人证言及美海军出版物等诸多方面考察，美军方认为《公约》 在维护国家安全需要方面所发挥的重要作用主要体现在以下方面。

一是弥补习惯国际法的不足。条约和习惯是国际法的两大主要渊源。习惯国际法的优点是不依赖于条约而独立存在，对所有国家均具有拘束力，而不论该国是否是具有相同规则内容的国际条约的当事国。国际习惯法的弱项在于，由于没有明确的文字载体，证明一项习惯国际法规则的存在并非易事。各国对一项规则是否构成习惯法，对同一项习惯国际法规则包含哪些内容，也存在不同认识。长期以来，美国一直以习惯国际法作为其军事行动和执法的依据，这一做法越来越受到支持者的质疑。凯利认为，依赖于习惯国际法将美国行动的法律依据置于我们的最终控制之外，通过加入《公约》，我们可以最大化地对条约机构施加影响，而这些条约机构对于解释、适用和发展海洋法发挥着重要的作用。美前国务卿基辛格、舒尔茨、鲍威尔、赖斯等共同指出，“一些人认为通过习惯国际法足以保护我们的航行利益，如果发生问题，可以使用武力或武力威胁。但习惯国际法非常模糊，并未给保护至关重要的国家安全权利提供_坚实的基础。”通过条约法弥补习惯国际法的模糊性和易变性，为军事和执法行动提供更坚实的基础，是美军方支持加入《_公约》的一个重要理由。正如邓普西作证时所言，“习惯容易引起争议和发生改变，加入《公约》可以为我们的航行自由提供明确的法律根据，为我们的海上军事行动提供合法性，而习惯法确不能做到这一点。”

二是维护美军舰和公务船舶所需要的海上航行自由。维护海上航行自由是美军方支持批准加入《公约》的最重要的理由，其他考虑都或多或少与此相关。希拉里在作证时指出：“作为世界上最重要的海洋大国，我们的安全利益在本质上是与海上航行自由联系在一起的。我们军队的全球部署需要确保世界范围内水面、水上及水下的机动性。美国军队进入作战区域、在冲突中为军队维持给养以及安全返航都需要《公约》明确的不需要经过其他国家允许的航行权利和自由。只有作为《公约》的当事国，美国才能最好地保护《公约》赋予的航行自由，并施加与我们作为世界上最重要的海洋国家的地位相称的影响。”美海军作战部长格林纳特则将有利于确保海军行动的通行权作为支持批准《公约》的首要理由。《公约》关于航行自由权利的规定主要体现于领海的无害通过权、国际海峡及群岛海道的过境通行权和群岛海道通过权、专属区的航行和飞越自由以及公海航行自由。美国军方对这些权利的行使是基于自身实践和对《公约》的解释。美军方的做法和对《公约》的解释在很多方面超出了习惯国际法的范围，也是与沿海国的国内立法相冲突的。比如，关于军舰在领海的无害通过权，有关国家实践和由此形成的国际习惯法表明，沿海国可以允许外国军舰无害通过其领海而不加特别限制；也可以规定此种通过须经事先通知或许可或履行其他义务。意欲进行这种通过的外国军舰，有义务遵守沿海国关于外国军舰通过其领海的法律和规章。美国对军舰无害通过领海的国际法规则有不同的解读，主张军舰享有同民用船舶一样的无害通过领海的权利，沿海国对这种权利不应进行任何限制，比如要求事先通知或许可等等，这种海洋强国的主张与许多国家的认识是不一致的，有至少52个国家通过国内立法对军舰的无害通过予以不同形式的限制。

三是为挑战其他国家过分和非法海洋权益主张提供依据。从1979年开始，美国即推行“航行自由计划”，通过外交抗议、交涉和军事行动等方式，挑战美国认为与《公约》不符的过分的领海主张。多年来，美国在锡德拉湾、直布罗陀海峡、霍尔姆兹海峡、马六甲海峡、印尼群岛、黑海甚至其盟国加拿大的北极地区等不断宣示自己的通行权利，反对其他国家的过分海洋主张。通过加入《公约》，将使美国有更多充分明确的挑战其他国家过分海洋主张的法律依据。希拉里表示，“加入《公约》可以为确保我们的航行权利以及我们挑战其他国家行为的能力提供更坚实和更具说服力的法律依据，包括在南中国海和北极地区。”格林纳特指出，伊朗宣称关闭霍尔姆兹海峡更加说明，需要运用《公约》清楚地表明立场，对违反国际法限制通行权的做法做出反应。成为《公约》的当事国，将增加我们推行法治和和平预防冲突的能力。在6月14日的听证会上，主持人和参加听证的军方将领更是多次拿中国说事，批评中国经常以美国不是《公约》当事国为由反驳美方主张，强调批准《公约》成为当事国后，美国可以更加充分地以《公约》为依据敦促中国以和平方式解决与其他国家的岛屿和海洋界争端，而不是一味通过扩张海军权力对邻国示强。

四是确保执行海上军事行动和其他执法任务的权利。美国一直宣称，海洋使用国在专属经济区内享有与在公海上质和量都相同的航行和飞越自由，这其中除包括纯粹为通过目的的航行和飞越以外，还包括在沿海国专属经济区进行海上测量、情报搜集活动甚至军事训练、军事演习的自由。邓普西在作证时列举的支持批准《公约》的第一个理由即是，“加入《公约》将为我们日常的海上军事行动提供坚实的、成文化的法律基础。它将确保和加强我们的军事行动，而不是施加限制。”在海上执法方面，《公约》赋予任何国家的军舰和政府公务船舶可以在公海上对无国籍船以及具有普遍管辖权的罪行行使管辖权，这项规定为美国海军及海岸警卫队执行海上拦截、临检、拿捕等任务提供了充分的法律依据。希拉里指出，确认美国军舰和政府公务船舶在公海上登临无国籍船舶的权力，对于维护海上安全、打击毒品犯罪以及防扩散行动至关重要，是《公约》满足维护美国国家安全需要的重要方式之一。此外，《公约》在习惯国际法的基础上进一步明确了军舰所享有的主权豁免，这是美国海军一贯坚持和主张的一项重要权利。

五是增强美国领导全球海洋事务的能力。作为一个海洋大国，美国是许多国际海上安全组织的发起国和幕后操纵国，这些组织许多都以《联合国海洋法公约》为法律基础之一。正如邓普西所言，“成为《公约》的当事国，可以使美国行使对全球安全事务的领导权，这是我们全球战略的重要支柱之一。缺席《公约》将在我们和我们的伙伴及朋友之间产生距离，使我们与那些鄙视国际法规则的国家为伍。美国是联合国安理会常任理事国和北国家当中唯一不是《公约》当事国的国家，这将限制我们在重要国家安全事务中建立联盟的能力。”此外，在参与国际海上护航、搜救等国际合作机制以及参加各种地区和全球性海军论坛的过程中，加入《公约》将使美国在发挥全球影响力方面更具有权威性。

六是捍卫美国在北极的大陆架和海洋权益主张。在两轮的听证当中，多位军政要员都提到了加入《公约》对美国在北极领土和海洋权益主张的影响。随着北极在自然资源和通行便利上地位的上升，许多北极国家加大了对北极的探索开发力度，也有更多非北极声索国对加入北极理事会产生兴趣。加入《公约》将在一定程度上增加美国对北极事务的发言权。希拉里指出，加入《公约》将最大限度地增加国际社会对美国主张北极大陆架的认可和接受。作为唯一一个不是《公约》当事国的北极国家，我们在这方面处于不利地位。加入《公约》将确保我们在北极的航行和飞越权利，加强我们对西北航道和北海通道的自由航行主张。