骚扰电话整治，千呼万唤始出来

8月31日，工信部公布《通信短信息和语音呼叫服务管理规定》（征求意见稿）。此征求意见稿是在现行《通信短信服务管理规定》进行的修改完善。此次修改将语音呼叫服务行为纳入监管范围，强调任何组织或个人未经用户同意或者请求，或者用户明确表示拒绝的，不得向其发送商业性短信息或拨打商业性电话。对于骚扰电话、不良信息的监管方式也有创新，例如：

1.建立全国统一的“谢绝来电”平台，整治骚扰电话。（第二十三条）

2.鼓励移动智能终端制造商在移动智能终端为用户提供快捷方便的短信息、语音呼叫防侵扰服务。（第二十四条第一款）

此前，电信诈骗泛滥，很大一部分原因就是因为个人信息泄露，推销电话、骚扰电话满天飞，却没有明确的法律规范（雷腾律师曾在《电信诈骗泛滥，有些人还在装傻》一文中进行深度分析）。此次征求意见稿的发布，足以看出主管部门对骚扰电话进行整治的决心。

附全文

通信短信息和语音呼叫服务管理规定
（征求意见稿）

第一章 总 则

第一条 为了规范通信短信息服务和语音呼叫服务行为，维护用户的合法权益，促进短信息服务和语音呼叫服务市场的健康发展，根据《中华人民共和国网络安全法》《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》《中华人民共和国电信条例》等法律、行政法规，制定本规定。

第二条 在中华人民共和国境内提供、使用短信息服务和语音呼叫服务，适用本规定。

第三条 工业和信息化部负责对全国的短信息服务和语音呼叫服务实施监督管理。

省、自治区、直辖市通信管理局负责对在本行政区域内接入的短信息服务和语音呼叫服务实施监督管理。

工业和信息化部和省、自治区、直辖市通信管理局统称电信管理机构。

第四条 提供、使用短信息服务和语音呼叫服务的，应当遵守法律、行政法规和电信管理机构的相关规定，不得利用短信息服务和语音呼叫服务从事违法活动。

第五条 鼓励有关行业协会依法建立健全短信息和语音呼叫服务的自律规范，引导和督促会员严格执行。

第二章 服务规范

第六条 经营短信息服务或语音呼叫服务，应当依法取得电信业务经营许可。

基础电信业务经营者不得为未取得电信业务经营许可的单位或者个人提供用于经营短信息和语音呼叫服务的接入服务及通信资源。

第七条 基础电信业务经营者应当准确记录接入其网络的短信息服务提供者和语音呼叫服务提供者的名称、接入号码、接入地点、业务类别和联系方式等信息。

短信息服务提供者和语音呼叫服务提供者应如实提供相关信息，并在信息发生变更的10日内予以更新。

第八条 基础电信业务经营者、移动通信转售业务经营者应留存短信息服务、语音呼叫服务有关原始计费信息。基础电信业务经营者还应留存相关信令信息。

短信息服务提供者、语音呼叫服务提供者应当在其服务系统中记录短信息或语音呼叫的发送和接收时间、发送端和接收端电话号码或者代码用户订阅和退订情况，以及端口类短信息内容、平台类电话录音。

上述信息除信令数据外应当保存至少5个月，信令数据至少保存1个月。用户订阅和退订情况应当保存至与用户服务关系终止后5个月。

第九条 短信息服务提供者、语音呼叫服务提供者应当按照电信管理机构批准的电信网码号结构、位长、用途和使用范围使用码号，不得擅自改变位长、用途和使用范围，不得擅自变更、隐藏、冒用电信网码号，不得发送缺少或者含有虚假、冒用发送端电信网码号的短信息或语音呼叫，不得擅自转让或者出租电信网码号。

第十条 短信息服务提供者、语音呼叫服务提供者应当制定服务规则，并将与用户相关的内容通过服务合同或者入网协议等方式告知用户，重要内容应在显著位置予以标示，不得利用格式条款侵害用户合法权益。

第十一条 短信息服务、语音呼叫服务需向用户收费的，短信息服务提供者、语音呼叫服务提供者应当保证计费符合相关法律规定和电信标准，并事先明确告知用户服务内容、资费标准、收费方式和退订方式等，向社会公开并提供便捷的查询方式。

第十二条 短信息服务提供者、语音呼叫服务提供者应当要求通过其服务发送短信或语音呼叫的组织和个人提供真实身份信息，并进行查验和登记。

第十三条 短信息服务提供者、语音呼叫服务提供者在业务活动中收集、使用用户个人信息，应当严格遵守有关法律法规的规定。

第十四条 短信息服务提供者、语音呼叫服务提供者应当建立和执行网络与信息安全管理制度，采取安全防范措施，加强公共信息巡查。

第十五条 短信息服务提供者、语音呼叫服务提供者不得使用未取得进网许可的电信设备提供短信息服务和语音呼叫服务，不得制作、复制、发布和传播含有《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国电信条例》等法律法规规定禁止的内容。

第三章 商业性短信息和商业性电话管理

第十六条 任何组织或个人未经用户同意或者请求，或者用户明确表示拒绝的，不得向其发送商业性短信息或拨打商业性电话。用户未明确同意的，视为拒绝。用户同意后又明确表示拒绝接收的，应当停止。

第十七条 短信息服务提供者发送端口类商业性短信的，应当确保有关用户已同意或请求接收，并保留用户同意凭证至少五个月。

第十八条 短信息服务提供者不得擅自改变电信网码号用途，不得将用于发送业务管理和服务类短信息的端口用于发送商业性短信息，无正当理由不得对用户接收业务管理或者服务类短信息进行限制。

基础电信企业为端口类短信提供网络接入的，应建立相应技术和管理手段，防范发送业务管理和服务类短信息的端口被用于发送商业性短信息。

第十九条 短信息服务提供者发送端口类商业性短信息的，应当在短信息中明确标注通过其服务发送短信的组织或个人的名称、联系电话，提供便捷和有效的拒绝接收方式并随短信息告知用户，不得以任何形式对用户拒绝接收设置障碍。

第二十条 语音呼叫服务提供者不得拨打平台类商业性电话，不得为违反本规定拨打商业性电话的组织和个人提供通信资源、平台设施等条件。

第二十一条 基础电信业务经营者应当建立预警监测、大数据研判等机制，通过合同约定和技术手段等措施，防范未经用户同意或者请求发送的商业性短信息或拨打的商业性电话。

第二十二条 基础电信业务经营者、移动通信转售业务经营者发现任何组织或个人违反本规定发送短信息或拨打电话的，应当采取必要措施制止其行为，可视情况限制向其提供新增通信资源或暂停相关服务。相关记录应予以保存并提供申诉途径。暂停相关服务前应告知相关方。

第二十三条 工业和信息化部组织建立全国统一的“谢绝来电”平台，引导相关组织或个人尊重用户意愿规范拨打商业性电话。基础电信业务经营者应依托“谢绝来电”平台提供“谢绝来电”服务，采取便捷有效的方式登记用户关于商业性电话的接收意愿，并依据用户意愿和双方协议约定提供防侵扰服务。

移动通信转售业务经营者提供“谢绝来电”服务的，参照前款规定执行。基础电信业务经营者应为移动通信转售业务经营者提供“谢绝来电”服务予以必要协助。

第二十四条 鼓励移动智能终端制造商在移动智能终端为用户提供快捷方便的短信息、语音呼叫防侵扰服务。

鼓励用户自主选择合适的移动智能终端安全应用软件等防侵扰服务手段，提高自我防护能力。

第四章 公益性短信息管理

第二十五条 电信管理机构负责统筹协调公益性短信息发送工作。

第二十六条 对于涉及自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件预警和处置等应急类公益性短信息，情况危急的，相关企业应当按照电信管理机构有关应急预案和机制，先行发送，有关部门事后应当向电信管理机构补办有关手续。

第二十七条 对于非应急类公益性短信息，应由省级以上人民政府有关部门或设区市、自治州人民政府提前15个工作日向同级电信管理机构提出书面发送申请，说明短信息发送理由、发送内容、发送时间、发送范围、发送机构等信息。发送内容应包含发送机构名称和联系电话，不超过70个字符，不得含有网址、链接，国家另有规定的除外。

电信管理机构应综合考虑短信息内容、发送范围、发送频次、发送总量、用户接收意愿等因素，视情况协调相关企业发送。对于不宜以公益性短信息形式发送的，电信管理机构应及时告知有关部门相关情况和理由。工作宣传类短信息不纳入电信管理机构协调发送范围，国家另有规定的除外。

第二十八条 通过互联网信息服务发送具有短信息特征的公益性信息，参照本章规定执行。法律、行政法规另有规定的，从其规定。

第五章 用户投诉

第二十九条 短信息服务提供者、语音呼叫服务提供者应当建立投诉处理机制，公布有效、便捷的联系方式，受理并处置短信息、语音呼叫服务中涉及本单位的投诉。

第三十条 工业和信息化部委托中国互联网协会12321网络不良与垃圾信息举报受理中心（以下简称12321受理中心）受理用户关于短信息服务或语音呼叫服务投诉。

第三十一条 用户认为其受到商业性短信息或商业性电话侵扰，或者收到含有法律法规规定的禁止性内容的短信息或电话的，可向12321受理中心进行投诉。

对于信息完整、准确的投诉，12321受理中心应当在接到投诉3个工作日内转送相关企业核查处理。相关企业经核实后应当及时采取有效处理措施，并在15个工作日内向12321受理中心反馈处置结果。12321受理中心收到处置结果后3个工作日内向用户反馈处理结果。

第三十二条 短信息服务提供者、语音呼叫服务提供者发现短信息或语音呼叫明显含有违反本规定第十五条规定的，应立即停止发送，保存有关记录，并及时向国家有关机关报告；涉及本单位的，应当立即开展调查，采取有效的防范或者处理措施，并及时将调查结果报告电信管理机构。

第三十三条 用户与相关企业因短信息服务或语音呼叫服务发生服务争议的，可以依法向电信管理机构委托的电信用户申诉受理机构申诉。

第六章 监督管理

第三十四条 电信管理机构对短信息服务、语音呼叫服务活动实施监督检查时，相关企业应当予以配合并按照要求提供相关材料。涉及核查用户举报或投诉情况的，用户或有关单位应当予以配合并提供证明材料。

电信管理机构应当记录监督检查的情况，不得妨碍相关企业正常的经营或者服务活动，不得收取任何费用。

第三十五条 电信管理机构实施电信业务经营许可监督检查时，应当对相关企业执行本规定的情况进行审查。

第三十六条 电信管理机构应当将因违反本规定受到行政处罚的电信业务经营者，依法定程序纳入电信业务经营不良名单或失信名单。

第三十七条 电信管理机构发现任何组织或个人违反本规定发送短信息或拨打电话，可责令基础电信业务经营者、移动通信转售业务经营者采取本规定第二十二条有关措施制止其行为。

第七章 法律责任

第三十八条 违反本规定第六条第一款的，由电信管理机构依据《中华人民共和国电信条例》第六十九条规定处罚。

第三十九条 违反本规定第十五条规定的，由有关部门依据《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国电信条例》有关规定处罚。

第四十条 短信息服务提供者、语音呼叫服务提供者违反本规定第七条、第八条、第十条至第十二条、第十六条至第十七条，第十八条第一款，第十九条至第二十条、第三十五条第一款规定的，由电信管理机构依据职权责令限期改正，予以警告，可以并处1万元以上3万元以下罚款，向社会公告；情节恶劣的，吊销电信业务经营许可并回收相应码号资源。

基础电信业务经营者、移动通信转售业务经营者违反本规定第二十二条规定，发现任何组织或个人违反本规定发送短信息或拨打电话而不制止或继续提供通信资源的，由电信管理机构依据职权责令限期改正，予以警告，可以并处1万元以上3万元以下罚款，向社会公告。

第四十一条 电信管理机构工作人员在短信息服务、语音呼叫服务监督管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法给予处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第八章 附 则

第四十二条 本规定下列用语的含义是：

（一）短信息服务，是指利用电信网向用户提供文字、数据、声音、图像、视频等信息的电信业务。

（二）短信息服务提供者，是指为其他组织和个人提供短信息服务的电信业务经营者。（包含但不限于基础电信业务、增值电信业务中的信息服务业务和移动通信转售业务经营者）

（三）语音呼叫服务，是指利用电信网向用户提供的端到端的双向话音，以及以语音方式开展的国内呼叫中心、国内多方通信服务等电信业务。

（四）语音呼叫服务提供者，是指其他组织和个人提供语音呼叫服务的电信业务经营者。（包含但不限于基础电信业务、增值电信业务中呼叫中心业务和移动通信转售业务经营者）

（五）端口类短信息，是指短信息服务提供者利用自有端口或者行业类应用端口发送的短信息。

（六）平台类电话，是指语音呼叫服务提供者利用呼叫中心等增值电信业务承载平台呼出的电话。

（七）商业性短信息或商业性电话，是指用于介绍、推销商品、服务或者商业投资机会的短信息或电话。

（八）端口类商业性短信息，是指短信息服务提供者利用自有端口或者行业类应用端口发送的商业性短信息。

（九）平台类商业性电话，是指语音呼叫服务提供者利用呼叫中心等增值电信业务承载平台呼出的商业性电话。

（十）公益性短信息，是指各级人民政府相关部门等单位向用户发送的，旨在服务社会公共利益，倡导社会公序良俗、预防或处置突发事件、提醒群众防灾避灾等非盈利性质的短信息。

（十一）移动智能终端，是指接入公众移动通信网络、具有操作系统、可由用户自行安装应用软件的移动通信终端产品。

第四十三条 利用互联网向固定电话、移动电话等通信终端用户提供文字、数据、声音、图像等具有短信息、语音呼叫特征的信息递送类服务，参照本规定执行。依法需经有关主管部门审核同意的，应当经有关部门审核同意。法律、行政法规另有规定的，从其规定。

第四十四条 本规定自20XX年XX月XX日起施行，原《通信短信服务管理规定》同时废止。

电信诈骗泛滥，有些人还在装傻

--雷腾律师写于2016年9月

近10年来，我国电信诈骗案件每年以20％－30％的速度快速增长。2015年全国公安机关共立电信诈骗案件59万起，同比上升32．5％，造成经济损失222亿元。今年1月至7月，全国共立电信诈骗案件35．5万起，同比上升36．4％，造成损失114．2亿元。

从徐玉玉案被媒体关注开始，随着一连串因电信诈骗而自杀的案例被密集报道，电信诈骗这个多年存在的社会顽疾终引起了公众的关注，舆论对此问题的报道和探讨已很多。我们也可以看到相关部门的一些表态，然而很多的表态实际上都是隔靴搔痒，有的甚至是在装傻。

我们该仔细考虑一下，中国为何成为电信诈骗的乐土？电信诈骗泛滥的原因，有个人信息泄露的原因，有受害人防范意识不强的原因，但究其根本，这些都是旁枝末节，因为我们现在讨论的并非个案，电信诈骗案件已经泛滥成灾，懒政和惰政是根本原因。

一、针对商业推销电话及短信管理没有任何明确的法律规范，骚扰电话、短信满天飞。这种状况推动了窃取和利用他人信息黑色产业链的蓬勃发展。从房产、汽车、教育培训、金融行业等等，无数个企业包括很多知名企业都是这个系列产业链条的参与者；另一方面，这为诈骗活动提供了很好的信息获取渠道及隐匿环境。人们对于诈骗信息见怪不怪，将其当做广告信息一样，每天不收几条都感觉奇怪。

二、手机实名制及银行账户实名制均“有名无实”，针对实名制推动不力的电信运营商及虚假银行账户泛滥的银行，并不见受到任何行政处罚。不久前，有人将实名制推动不力的原因归咎于虚拟运营商。这完全是信口开河。虚拟运营商只不过是这两年的事，在没有虚拟运营商的时候呢？实名制落实的很好吗？而且从中国互联网协会公布的诈骗信息报告就可以知道，诈骗类信息来自三大基础运营商的占绝大多数，以2016年7月份的统计看，发送诈骗类短信号码来源中,中国联通被举报最多(1686 件次,占被举报总量 42.4%),其次是中国 移动(1070 件次,占 27.8%)和中国电信(445 件次,占 11.6%)。

三、备受骚扰、欺诈电话折磨的人们没有什么救济手段，很多时候是听天由命，自求多福。从行政投诉渠道看，三大基础运营商都是副部级单位，从现有体制上来讲，让通信主管部门对基础运营商进行严格监管，无异于痴人说梦。以12321举报中心平台为例，这个工信部委托中国互联网协会设立的举报平台，所起的作用就是收受举报，之后转发基础运营商进行处理。基础运营商针对不法信息的处理，“停机”的比例几乎可以忽略不计，多数是为用户屏蔽相关信息等等无关痛痒的做法（具体大家可以登录该平台的处理结果查看，报告中的数字只是限于向该平台的举报数字统计，而且看不到对不法电话的处理统计）。

那么受到电话短信骚扰的人能否寻求司法救济呢，很可惜，难。其一，由于实名制落实不力，根本难以追查电话的实际使用者；其二，没有索赔的标准和损失计算依据；其三，即便可以胜诉，诉讼赔偿额根本难以弥补诉讼成本。

四、公安机关的无奈。电信诈骗案件数量的暴涨，逼迫公安机关根本不能完全依法应对此类非法信息或案件的处理。我们知道，诈骗罪是行为犯，并不要求必须诈骗得逞才构成违法或者犯罪，发送诈骗信息本身就是违法行为，如果严格依照法律都要立案侦查。然而现实中，行政机关收集的被投诉诈骗信息除特殊情况外，根本就不会移交公安机关，即便是当事人直接向公安机关举报，如果当事人没有损失的，公安一般也很少会受理查处。因为案件太多了，报案人受损失的案件还查不过来呢。

我们看到有很多部门针对于电信诈骗事件作出了表态，比如要求电信运营企业加强监管，落实实名制，多部门共建平台打击电信诈骗等等。但这终非解决问题的长久之计。根本阻碍电信诈骗泛滥问题解决的是立法及行政监管的缺失。

全国人大常委会曾发布《关于加强网络信息保护的决定》，要求：任何组织和个人未经电子信息接收者同意或者请求，或者电子信息接收者明确表示拒绝的，不得向其固定电话、移动电话或者个人电子邮箱发送商业性电子信息。然而并不见监管部门对此有任何细化的规定或者解释，消费者如何拒绝接收信息？如何拒绝骚扰电话？这些规定最终成为空中楼阁，看得见，摸不着。

美国有一个《电话消费者保护法》（Telephone Consumer Protection Act），我们国内通信行业以及法学界的人很多都对此法案的内容有所了解。依据该法案，除非经过接受者同意或者紧急情况，禁止电话及自动呼叫电话系统营销，包括自动拨号语音留言系统、发垃圾短信、传真等对消费者进行推销和广告骚扰。即使经过同意，电话营销者也必须提供发送者的真实身份、地址等信息。否则，每一次骚扰行为面临500美元的赔偿（故意推销行为，可能达到1500美元），对于提供虚假发送者身份信息的，每一项可能面临10000美元的罚款等。同时，依据该法案，设立了“拒绝电话推销”登记平台（www.donotcall.gov），消费者可以将自己的电话号码进行登记，拒绝接收电话推销。

实际上学术领域很早就在讨论可以参照美国规定出台类似的管理措施，但是这却迟迟未能实现，其关键就是受到多方的阻碍。这是一个很大的产业链，从广告企业、基础运营商、呼叫中心、到广告主、信息数据买卖企业等等。

我们试想，如果我们的法律明确规定：一次电话或者短信骚扰赔偿500元人民币，如果因为登记信息错误，无法找到侵权人的，通信企业应代为承担赔偿责任；如果受到诈骗遭受损失，而手机用户登记信息或者银行账户信息登记错误，无法查找真实用户的，通信企业及银行应当承担代为赔偿或补充赔偿责任。还会有那么多的虚假手机信息登记和假账户吗？

监管部门忠实履行职责，完善立法和监管，中国的电信诈骗案件何至于如此泛滥？