中央指示，旧改要开始加速了

盘活低效用地是国家“十四五”的重点任务之一，也是深化土地供给侧结构性改革的重要举措。

然而，此前我国土地管理政策，主要是围绕新建设用地来制定的。对于存量用地的盘活，相关的配套政策还不够完善。

不过今年这项工作在不断加速，9月中旬，自然资源部发布了一份《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（下称“通知”），将在北京市等43个城市开展低效用地再开发试点，并要求今年底所有试点城市要制定出实施方案。

这份《通知》提及了各类存量用地盘活、城中村改造、土地调规政策等多项重要内容。其对存量用地盘活的方向和路径作出了相当明确的指示，对我国存量用地盘活政策体系的完善有着重要意义。

接下来各地的各类旧改与存量改造进程，都有望迎来加速！

整合零碎用地、优化地价、放宽调规…

存量用地的盘活工具越来越多了

过去各地做存量土地盘活，会涉及到多方面的难题，包括零碎用地的改造价值和用途问题、土地所有人改造意愿问题、多个权利人之间的权益协调和保障问题等等……

面对这些问题，各地过去的政策工具比较匮乏，少有路径可循。而这次的通知基于增加建设用地有效供给、提高存量用地利用效率等目标，给各试点城市下了具体的任务，也给足了工具。

一、零星地块整合盘活，“肥瘦搭配”联动改造

我国许多城市甚至是乡村地区，都存在用地布局零碎、低效利用等问题。这些零星地块按照市场化的眼光来看，几乎不可能独立开发，也不会有外部主体愿意来做。

但是一直放着不动吧，又始终存在很多问题。比如有的小片旧村环境差、楼龄旧、基础设施老化、缺少公共服务；又比如有的旧厂区容积率极低，利用效率堪忧。

针对这类情况，《通知》提出要完善土地供应方式，为鼓励、提升原土地使用权人参与土地的改造开发，除已有法律规定的情况外，各地应当完善原土地使用权人申请改变土地用途、签订变更协议的程序和办法。

《通知》也鼓励集中连片改造开发，探索不同用途地块混合供应，探索“工改工”与“工改商”“工改住”联动改造的条件和程序，可以“肥瘦搭配”联动改造。

《通知》还提及，对这类边角地、夹心地、插花地等零星的低效用地，可以探索集体建设用地之间、国有建设用地之间、集体建设用地与国有建设用地之间，按照“面积相近或价值相当、双方自愿、凭证置换”原则，经批准后进行置换。

在此基础上去做低效用地盘活就会灵活许多。一些规划用途已不符合城区发展现状的、或是占地规模较小的地块，有望进行用地置换，或者和相邻的产业地块一并整合规划、整体供应。

这样就可以依照实际情况重新评估土地用途，更好地服务于城市和产业，也能为原土地权利人带来获益，提升他们的改造意愿。

二、优化地价与收益分享政策，提升存量用地改造意愿

为了推动更多主体参与存量用地盘活，调动各方的改造意愿和积极性，《通知》也给出了具体指引。

一是在地价政策方面，《通知》提出要完善低效用地再开发地价计收补缴标准，尤其值得关注的是“探索完善低效工业用地再开发不再增缴土地价款的细分用途和条件”。

二是在完善收益分享机制方面，《通知》提出要完善原土地权利人货币化补偿标准，拓展实物补偿的途径。

这些都是能够更好调动土地权利人及外部主体参与存量用地盘活的关键工具。存量用地再开发不仅能够提升用地效率、带来新收益，还不需增缴地价，对许多土地权利人乃至于社会资本来说，都是有吸引力的。

三、放开存量物业功能改造，提倡支持国家产业

对于已建成的存量物业，《通知》提出要健全存量资源转换利用机制。探索对存量建筑实施用途转换的方法，鼓励利用存量房产等空间资源，发展国家支持产业和行业。

许多城市都存在不少闲置的、或利用效率很低的存量物业，比如旧厂房、仓库甚至是商办类物业。过去各地对存量物业的改造比较敏感，政策上、审批上都卡得比较严，对各类“改住”行为严防死守。

但现在国家越来越明确，只要能够服务于国家支持的产业，改工、改商都可以适当放开，甚至于在存量用地的连片整合后，部分用地改为居住用途也是可以的。

这让大量由于市场需求变化、规划用途不合理、不符合时代需要等种种原因，而成为低效物业的存量资产，获得了新的出路，有了被激活的机会。戳这里，了解国企资产管理解决方案

四、构建工作保障机制，要求各地查清用地状况、全面上图入库

要真正将上面这些措施去进行落实，还需要有完善的保障机制。包括仔细做好不动产权登记、妥善处理历史遗留问题等。

《通知》特别提到，试点城市应以第三次全国国土调查及最新年度国土变更调查成果为基础，全面查清低效用地及历史遗留用地底数，全部实现上图入库，纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，作为试点相关政策实施和成效评估的依据。

这对各地实施部门的信息化管理能力，也提出了更高的要求。

各地低效用地盘活加速

已实践出多种有效盘活模式

在这份《通知》发布之前，其实已有许多城市开展了相关的实践，经过多年探索，一些城市已经找到了有效盘活存量用地的模式和方法。

一是以城市顶层规划，来统筹考虑低效用地的再改造。

许多城市在推动存量盘活时，首先会从城市顶层规划开始，去通盘考虑低效用地的再开发。以总体规划引领空间布局的优化，为为低效用地再开发提供法定依据。

比如上海、杭州等地就在规划编制的过程中，将低效存量用地、城中村改造任务纳入考虑，有序安排改造的内容、周期和范围，提升改造的可实施性。

不过仅以规划统筹手段来做这件事，也会出现问题。一些地区可能会基于收益平衡的考量，而过度调增容积率、使得城区规划失衡；又或者一些地区对存量用地的调整弹性不足，导致工作推进并不顺利等等。

二是针对低效存量用地、存量物业，放宽对于调规或功能改变的审批，以此推动低效用地、存量物业改造为更符合城市发展需要的用途和功能。

比如山东临沂就允许工业用地改变为除商品住宅用地以外的其他用途的土地。天津也鼓励利用闲置工业厂房、仓库等存量物业，发展养老、流通、服务、旅游、文化创意等行业。

同时还提出，传统工业企业转为先进制造业企业，以及利用存量房产进行制造业与文化创意、科技服务业融合发展的、利用存量房产兴办众创空间的，可在5年过渡期内继续按原用途使用。

三是鼓励存量低效物业开展原状加建和改造。比如山东临沂提出，工业用地在符合规划、不改变用途的前提下，支持企业通过厂房加层、厂区改造、内部用地整理等途径提高土地利用率，支持企业利用地下空间建设仓储、停车以及生活配套等设施。

关键是，对增加的容积率，不再增收土地价款。天津也是如此。

而在这方面，厦门还很早就探索出了独特的“金包银”模式，即成片工业区中的村庄进行保留，内部按照城市标准进行规范化配套建设，在外部统一规划建设商业用房（即“金边”），实现村民就地城市化。

四是政府对低效用地的一级开发工作进行整合统筹。

杭州就是这么做的，当地采用“做地＋收储”模式，由政府主导引入国有企业作为“做地”主体，完成拆迁将土地做成净地后再交由政府收储。

其后，地方再依据规划指标，按照公开择优原则、建立竞争性准入机制，进行用地再出让。还有许多城市采用了带设计方案出让的标准地模式，进一步加速了土地的流转盘活。

五是构建土地数字化管理体系，强化地方对资源、资产的管理能力。

目前不少城市都已经探索构建了信息化的土地资源管理体系，提升土地管理工作的效率。比如浙江就应用了“浙地智用”系统，能够以数字化技术开展工业用地综合评价、逐宗上图落位，实现工业用地全生命周期管理。

山东临沂应用了“临沂市产业用地绩效管理系统”，将全市57万亩工业用地纳入了信息化系统管理。

陕西西安也围绕各类产业园区建立了三维模型，将项目相关信息数字化，全面掌握产业用地开发情况。

数字化技术能够帮助地方全面梳理城市用地状况、监控用地效率，并及时识别低效用地。这对于接下来各地大范围开展低效用地盘活试点来说，是极为关键的工具。

结语

我国存量用地盘活政策正在快速完善当中，各地发展正在加速从增量依赖向存量挖掘转变。

而这一轮低效用地盘活试点，以城中村和低效工业用地改造为重点，推出了大量配套政策与工具。过去许多不能改、不想改、不敢改的存量用地，都迎来了生机。而各类旧改项目也有望迎来一波提速，值得期待。

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页面更新：2024-05-19

标签：存量地价试点指示用途物业土地中央政策通知产业城市

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