帝王统驭术之廷议制

皇 帝 权 力 的 行 使 ，即 决 策 ，是 通 过 颁 布 制 敕 诏 令 , 制 定 各 种 法 令 、法 规 ，指挥整个国家机器的运转来实施的。因此, 语令的制定与领布，就是皇杈的决策和运行过程。但语令的制定、法规的实施，都得通过一定的程序，即中央决策系统及其运行机制来完成。在这一决策制定、运行过程中，廷议等制度是重要形式。

廷 议 ， 又 称 朝 议 。 上 朝 时 帝 王 稳 坐 于 ⻰ 座 ， 一方 面 接 受 文 武 百 官 的 朝 拜, 另一方面则让百官面奏国事，并就某些重要问题展开议论，作出决定， 这就是廷议。

廷议制源于先泰时期的贵族议事制度，酋邦社会⻓老议事会是酋邦处理公共事务的权威组织，凡遇有关酋邦的重大问题，都由⻓老议事会讨论决定。这种议事制度历殷周而不衰, 泰王朝建立后仍然保留，许多重大决策，均以这种方式作出 。

如 重 要 的 “ 议 帝 号 ” 、“ 议 分 封 ” 、“ 设 郡 县 ” 以 及 后 来 的 焚 书 坑 儒 等 重 大 政 治 决 断 ，都 召 集 廷 议 决 定 ，不 过 决 策 权 属 于 皇 帝 ，皇 帝 可 参 考群臣意⻅择善而从。

以后历代王朝凡遇国家有重大军政国事，如政策法规的制定，帝后的废立，皇储的确定，重要人事的任免、调动，战争与外事活动，以及宗庙、郊祀、典礼、功赏、大臣罪狱等，均由君主或由君主责成丞相 等 召 集 中 央 主 要 官 员 ，在 朝 议 上 加 以 讨 论 并 作 出 央 定 。

汉代朝议制度有了重大发展,朝议一般由国君或委派丞相主持。当时 的丞相“掌丞天子，助理万机”，为百官之⻓，在接到皇帝的“ 下其议”诏令 后 , 负 责 召 集 百 官 , 并 主 持 朝 议 ; 经 过 与 会 公 卿 等 集 议 ，形 成 央 策 方 案 ，然 后 由丞相领衔上奏，皇帝批示后，便作为决策下达有关部⻔执行。

唐代设三省⻓官政事堂议政制度, 标志着朝议制度的另一重要发展。唐初贞观年间 , 中 书 、⻔ 下 分 掌 出 令 和 封 驳 ，没 有 一个 统 一 的 机 构 , 容 易 造 成 各 持 己 ⻅ ，争议不休，或相互推诿，知错不改, 影响了决策的产生。因此，从贞观中叶后 , 中 书 、⻔ 下 和 尚 书 三 省 政 府 首 脑 在 一 起 议 政 决 策 ，形 成 了 政 事 堂 决 策 会 议 ，是 一 种 新 的 廷 议 制 度 , 唐 玄 宗 开 元 后 遂 成 为 中 央 最 高 决 策 机 构 。

政事堂议政内容十分广泛，其操作程序大致如下:由皇帝下达的旨令，或要讨论的重大政务，交由值班宰相(称作“执政事笔”)主持召集三省⻓官讨论,议政后形成一致意⻅,一般以中书、⻔下省奏状的形式上报皇帝审核; 经皇帝审核批准后，作为与诏令具有同等法律效力的文件颁发，或者转交中书舍人、翰林学士等起草正式诏令颁布。这种由三省⻓官集思而议，最后由皇帝批准领布的各种政策、法规, 从其过程来看较之唐以前更为有序。明的内阁议政制，清前期的议政王大臣会议，以及以后的军机处议政，都是决策系统不断完善、皇权不断强化的过程。

• 廷 议 制 度 除 了 一 般 的 就 某 些 重 大 问 题 展 开 议 论 的 “ 廷 议 ” 外 ，还 有 “ 廷 论〞“ 廷争”及“ 廷斥”等多种形式。当问题的认识和央策尚未明朗时，往往 需 要 进 行 一 番 辩 论 ， 这 叫 “ 廷 论 ” ，在 廷 论 过 程 中 ，帝 王 自 然 是 决 策 的 中 心 人 物,他拥有最后的裁决权。但历史上也不乏耿直大臣为了某些带有原则性的问题极力进谏，对皇帝的诏令，可以“不奉诏”或“封还诏书”，这就是谏诤，亦 称 之 “ 廷 争 ” 。 这 种 进 谏 的 “ 廷 争 ” ， 臣 僚 们 往 往 要 冒 很 大 的 ⻛ 险 ，轻 则免官,重则赐死，但总有那么 一些大臣置生死于度外，“昧死上言”，敢于辩争的，这称作“廷斥” ，是对皇权决策的一种制约。

廷议制度是君主决策系统的重要组成部分，较为有效地限制了皇权的非正常行使，在一定程度上保证重大决策少发生失误，推动国家机器的正常运转。

• 拥 有 至 高 无 上 权 力 的 皇 帝 在 上 朝 时 ，他 是 权 威 尊 严 的 象 征 ，但在权威尊严背后，他要面对的是各种现实的和潜在的权力挑战，是无数亟待处理 、 解 决 的 社 会 问 题 。 因 此 对 那 些 有 雄 心 壮 志 ，还 能 以 社 稷 为 重 的 “ 明 君 ” 来 说，他是时刻不得安宁的。

在《太祖宝训》中, 记有朱元璋这样的话:“朕每燕居,思天下之事,未尝一日自安。盖治天下犹治丝。一丝不理则众绪纷乱 。 故 凡 遇 事 必 精 思 而 后 行 , 惟 恐 不 当 ，致 生 奸 弊 ，以 殃 吾 ⺠ 。 以 此不 敢顷刻安逸。”

• 这种不安有来自外部的和内部的。外部的是存在于现实中的各种自然灾害、财政危机 、流⺠暴动 、外族人侵，乃至揭竿而起的农⺠暴动等。内 部 的 有 权 臣 的 专 权 ，外 戚 、后 妃 、宦官干政 ，以 及 皇 位 继 承 中 的 流 血 和 争 斗。这些众多的社会矛盾和危机，有些是可以避免的，有些是因体制而产生，与皇帝制度相始终，是无法解决的。

为消除对皇权构成威胁的各种因素, 使国家机器在正常的轨道上运行 , 就 需 要 在 皇 权 控 驭 下 建 立 相 互 制 约 、权 力 平 衡 的 官 僚 机 构 。 对 皇 权 构 成 最 大 威 胁 的 ，莫 过 于 权 臣 势 力 的 膨 账 ，在 历 史 上 ，弒 君 篡 位 ，窃 弄 国 柄 ，挟天子以令诸侯的事件层出不穷。各种政治势力为了争夺最高统治权，或密谋于东窗，或喋血于宫围，或厮杀于荒郊。王莽篡权，曹操逼宫，司⻢氏代魏，南北朝时政权的更替,唐末五代走⻢灯式地更换皇帝, 直至赵匤胤陈桥兵变, 都反映了权臣、悍将等政治势力对皇权构成的严重威胁。因此如何 震 慑 这 些 “ 功 高 震 主 ” 的 权臣 ，如 何 协 调 、平 衡 国 家 行 政 机 构 中 的 各 种 权 力 ， 使 皇 权 不 受 冲 击 和 威 胁 ，就 成 为 帝 王 们 日 夜 思 考 的 课 题 ，也 就 是 统 治 术 。 其核心是皇帝拥有国家机器的设置权和变更权，来设法分割、协调行政权和军权，即不给任何部⻔、机构或个人有专权的机会，使各行政机构之间的 权 力 相 互 制 衡 ，以 防 止 皇 权 旁 落 而 酿 成 大 祸 。 当 授 予 某 一部 ⻔ 或 个 人 一定 权力的时候，就要赋予另一部⻔或个人另一形式的权力，使之相互牵制。

• 中 国 历 史 上 皇 帝 首 要 防 范 的 是 “ 一 人 之 下 ，万 人 之 上 ” 的 宰 相 权 力 的 过 大。秦汉中央政府除设置总管全国行政的丞相外，还设置了执掌军政的太尉和执掌群臣奏章 、起监察职能的御史大夫，丞相不仅不掌军权，且受御史大夫的钳制。汉武帝时还设“中朝”制，以控制外朝丞相权力的膨胩。在唐代 , 中 央 最 高 行 政 管 理 机 关 由 中 书 、⻔ 下、尚 书 三省 组 成 , 中书省参 与 、研 究 国 家 军 政 决 策 ，并 负 责 审 理 奏 章 公 文 , 根 据 皇 帝 的 指 示 起 草 诏 令 及 下 行 公 文 。 ⻔ 下 省 为 皇 帝 裁 决 提 供 意 ⻅ ，并 对 中 书 省 起 草 的 诏 令 及 下 行 文 书 ，如 认 为 不 便 实 施 ，可 封 驳 奏 还 。 尚 书 省 则 负 责 执 行 。 中 书、⻔ 下、尚 书 三省⻓官共同行使宰相职权，相权 一分为三，互相牵制，大大加强了皇权。

宋代，分割相权的统治术，又有了发展。在宰相以外设置相当于副宰相的“参知政事” ，防止宰相擅权，同时建立枢密院、三司使, 分割宰相的军事权和财政权 。 在 明 代 ，明 太 祖 朱 元 璋 借 口 宰 相 ( 左 丞 相 ) 胡 惟 庸 谋 反 ，废 除 了 宰 相 ( 左 右 丞 相 ) 官 职 ， 由 他 亲 自 接 管 六 部 ， 直 接 管 理 国 家 政 事 ，皇 帝 不 仅 是 国 家 元 首, 而且成了政府首脑, 宰相的权力归皇帝独揽。此后直至清朝虽设有行使宰相部分权力的内阁，但阁臣不再具有宰相的执行权，只能按照皇帝的旨意行事。

除 了分 割 宰 相 的 权 力 外 ，分 割 军 权 也 是 皇 帝 统 治 术 中 重 要 的 手 段 之 一。帝王对军权的控制权，可以分为军事首脑的任免权、军队的调动权、 军事决策权和军事机构设置权。

• 在中国历史上，军队通常划分为几个不同的部分, 分别由不同军事首领掌握。在秦代，中央军事权由太尉执掌，而 皇 帝 的 侍 从 警 卫 则 由 郎 中 令 统 辖 , 宮 廷 警 卫 ⻓ 官 为 卫 尉 ，中 尉 ( 汉 武 帝肘 政 称 〝 执 金 吾 ” ) 掌 京 城 治 安 ，地 方 则 有 郡 尉 统 兵 。 军 队 的 最 高 指 挥 杈 和 将帅任免权完全掌握在皇帝手里, 调动军队还要有专用的符节。

在北宋时期，主要军事力量是禁军，半数驻守京城，其余成守地方。皇帝为了集中军权，把⻋队的调动权和统率权严格加以区分。宋中央最高军事行政机关为枢密院, 由皇帝直接指挥，派遣禁军。聚集在京师的禁军分别由三司(即殿前都指挥司、侍卫⻢军都指挥司、侍卫步军都指挥司)统率，负 责 对 禁 军 的 管 理 、训 综 ，但 无 军 队 调 动 权 。 禁 军 外 出 作 战 ，由 皇 帝 派 遣 将帅 率军出征。为了牢固地控制军权，皇帝还在军队中设置由宦官充任 的 领 兵 或 督 军 。 戍守 地 方 的 禁 军 由 兵 ⻢ 都 监 统 辖 ，当 地 州 官 不 得 干 预 ; 而 同时，地方武官不能过问地方行政、财政。为了防止禁军将领拥兵割据，皇 帝 规 定 禁 军 军 官 提 升 时 , 都 要 调 离 原 来 队 伍 ，戍 边 重 镇 的 将 领 也 不 固 定 ，使 得〝兵无常帅，帅无常兵” 。

在明代, 全国军队由五军都督府( 前、后、左、中、 行 ) 分 別 统 率 ，但 五 军 都 督 府 直 接 由 皇 帝 指 挥 ，只 有 统 兵 权 ; 此 外 ，还 设 兵 部，掌握军队的调动权。“兵部有出兵之令, 而无统兵之权，五军有统兵之权，而无出兵之令” , 军队调动权和统率权的分离，对皇帝控制最高军事权起着极为重要的作用。