#历史开讲#

文| 北斋

编辑| Talk君

在新政实施以前，儿童局的大部分工作都集中在调查、报告、促进预防性保健和童工改革。

与此同时，在较小的范围内，儿童局实行了49项关于“需要特殊照顾的儿童”的社会福利政策，其中包括受抚养人、违法者和精神或身体残疾人。

在1914年儿童局重组了社会服务部门，艾玛·伦德伯格被任命为该部门的第一个负责人，在伦德伯格的领导下，该部门的工作重点是研究和倡导制定服务于依赖、有缺陷害违法儿童的方案。

1935年《社会保障法》出台后这些项目被继续研究。

少年法庭

少年法庭运动早在儿童局成立之前就开始了。

1874年，马萨诸塞州为被控犯罪的儿童制定了特别法庭程序。

1899年7月，伊利诺伊州库克县建立了第一个专门处理儿童案件的特别法庭，以规范和治疗被忽视的和违法的孩子们。

作为伊利诺伊州霍尔之家的成员，莱思罗普是少年法庭斗争的领导者之一。同样在1899年，法官本·林赛在科罗拉多州丹佛市组织了一个类似的少年法庭。

1899-1912年间，二十个州颁布了某种形式的少年法庭法。儿童局在犯罪领域的最早的工作包括调查实际的少年法庭事件，并提高法院的运作标准。

1918年，儿童局出版了两个州的犯罪发生率和治疗方法的研究，得出的结论都是农村地区缺乏治疗方案。

接下来，在全国缓刑协会的领导人罗杰·鲍德温的带领下，该局启动了一项针对全国法院实践的重大调查，该调查是对少年法庭实践的第一次全国性研究，评估了少年法庭运动对处理违法和依赖儿童问题的法院在实际运作中所产生的影响。

该研究规定少年法庭必须具备以下条件：（1）与成人分开举行的儿童听证会；（2）非正式程序性程序而不是刑事程序；（3）对案件进行调查和监督的定期缓刑服务。

（4）对未成年人进行单独拘留；（5）在案件中记录信息的制度；（6）进行身体和心理检查的规定。

将这些标准发送给2391个法院，只有大约300个回复，回复中只有45%的法院能找到适当的正规法的缓刑规定。

只有不到一半的人是全职的有薪缓刑工作人员，全国只有二十三名法官报告说他们把所有时间都花在少年法庭案件上，而且该局认为许多法官的工作不合格。

凯瑟琳·兰洛特作为青少年犯罪问题专家，并最终成为该局的第三任局长，总结了该研究的结果：“缺乏足够的缓刑服务，除了监狱之外没有任何拘留方法，没有获得足够的社会信息，法官没有完全的工作资格，也没有掌握其基本原则，我们经常发现组织中的一个或多个缺陷。”

在失望的调查结果的刺激下，该局通过出版和广泛分发由青少年犯罪方面的专家撰写的专著来促进法院的适当指导。

1923年，该局的少年法庭咨询委员会与国家缓刑协会共同制定了一套正式的少年法庭标准。

该委员会希望获得有关青少年犯罪的可比较的现有统计数据，儿童局制定一项计划，以便统一记录由少年法庭报告的基本统计数据。

少年法庭关于犯罪、依赖和被忽视儿童的统计数据报告计划于1927年开始实施。第一年，约有43个法院20个州和特区报告，接下来几年所涵盖的法院数量迅速增加。

但到了1935年，法院在少年法庭运动方面并没有做出贡献，它的重点依然是处理最严重的刑事犯罪。

20世纪20年代，美国社会工作领域内专业发展迅速，精神病学在社会工作个案中不断积累方法。

这一时期，儿童局的许多出版物及其组织活动反映了新的精神病学对治疗问题的影响，同时愿意尝试为新机构来提供服务。

该局积极宣传习惯诊所、精神病治疗和医院诊所的发展，以治疗幼儿的行为问题；学校增设访问教师部门，旨在对未能为其子女做好学校调整的家庭提供个案工作服务。

与此同时，该局对全县儿童福利部门的发展非常关心，各个农村地区正在组织这些部门，有的在国家主持下，有的在县政府主持下，这些新机构在承担的任务方面差别很大。

1932年，儿童局主张将违法儿童转移到儿童指导诊所、习惯诊所、学校的教学部门以及其他社区服务部门。

该局正在让大众接受这样的观点：“违法行为的源头通常存在于儿童生活中，童年是个性和性格发展中最重要的时期。”

所以为儿童创造良好的生活环境是最重要的，新的治疗机构是最合适的治疗资源。儿童局相信这些新的治疗方法会在法院失败的情况下取得成功。

1937年在明尼苏达州的圣保罗开始传播预防和治疗儿童行为问题的社区方法，并一直持续到1943年。

这项研究仅限于20000人的社区，这个社区足够为一个大都市社区提供良好的横断面，这些孩子是随处都能找到的典型儿童，他们的行为问题表现为逃学、偷窃、成绩差、无法与其他孩子相处。

通过研究这些儿童，儿童局试图找到如何预防和治疗问题儿童并提出了相应的解决措施。

总体来说，儿童局在少年法庭和拯救犯罪青少年方面的努力没有得到实际的收益，法院的不配合、社会的不理解和该局在权力上受到限制共同决定了该项目的失败。

母亲抚恤金运动

1909年白宫受抚养子女会议提出母亲抚恤金计划，即向受抚养子女的单身母亲（失去丈夫、患有疾病、被遗弃或被监禁）直接提供母亲抚恤金。

1911年国会通过母亲抚恤金法，母亲抚恤金法赋予地方政府直接向单身母亲定期付款的权利，以便她们留在家中照顾孩子。

儿童局成立后，其母亲抚恤金改革议程要求增加资金，以确保母亲有足够的收入更好地实现孩子的教育要求，以及雇佣训练有素的社会工作者提供社会服务。

这些拟议反映了该局的重点是扩大国家行政权力和基础设施，以确保更好地实施母亲抚恤金计划。

在1912年建立儿童局时，来自安置所运动的白人女性改革者希望在联邦一级制定一个为贫困女性和儿童提供服务和资金支持的福利政策。

她们对母亲抚恤金的支持是基于这样一种观念，即母亲有权获得公共支持，因为女性在家中的劳动有社会益处。

儿童局想建立一个新的国家管理的公共援助系统，为所有人提供最低限度的生活标准，母亲的抚恤金是其中的重要组成部分。

在莱思罗普的领导下，儿童局作为接收者和管理者的信息交换中心，通过与公共社会福利组织网络密切合作，推动实施母亲抚恤金法。

在儿童局的努力下，母亲的抚恤金法迅速传播，从1911年的州第一次通过到1920年的在40个州颁布。

1921年，儿童局向各州和地方机构发出指令，让每个州的社会服务部门分析了各州的母亲援助法，并收集了显示正在进行的工作的数据。

儿童局成员布雷肯里奇和艾博特将这些数据进行研究，得出结论：第一，母亲抚恤金的管理存在严重缺陷，这与不负责任的地方行政部门关系密切，该局批评的核心原因是当地资金严重不足。

第二，在一些州，例如伊利诺伊州，在拨款规模和资格准则方面存在广泛的差别，地域之间存在巨大差异；第三，最初反对母亲抚恤金的大部分来自慈善组织，而慈善工作者往往成为地方行政系统的一部分。

这种人员重叠是抚恤金管理与旧救济制度相似的一个基本因素。儿童局的改革议程要求设置国家援助和监督的新原则，改革计划要求集中行政权力，以确保整个国家的补助金水平和服务的统一。

因此，较富裕的县可以帮助较贫穷的县，并通过要求受过训练的社会工作者提供服务来确保服务质量。

马萨诸塞州和宾夕法尼亚州被提升为国家模范，在马萨诸塞州，国家为所有母亲的三分之一的援助支出偿还了城市监督人员，国家资金消除了农村和城市地区之间普遍存在的差异。

儿童局改革的另一个重点是获得母亲抚恤金的资格准则。

该局经常批评该资格准则，第一，75％的母亲抚恤金领取者是没有丈夫的单亲母亲，该局希望扩大应得母亲群体的范围，涵盖那些被丈夫遗弃或丈夫因疾病丧失能力的妇女。

第二，几乎所有州的法律都要求母亲在“道德、精神和身体方面健康”，这严重缩小了母亲抚恤金的惠及范围；第三，母亲抚恤金法和地方行政部门明确规定要求进行经济状况调查，这意味着明确放弃了真正的普遍抚恤金。

但是，儿童局没有权力改变当地的经济审查规定，缺乏影响力，使得母亲抚恤金法不能真正惠及所有母亲。

1921年，在全国社会工作会议上，公共援助委员会决定建立了一个致力于家庭的委员会，与儿童局合作研究母亲的抚恤金。

该委员会是合理分配母亲抚恤金非常重要的一步，它专注于收集母亲抚恤金在不同领域的信息来改善当地的行政管理。

在第一次会议上，该委员会讨论了母亲援助工作的若干阶段，成员们表达了对使用标准预算表来保证抚恤金领取者适当生活水平的强烈兴趣。

制定标准预算的战略侧重于选择类别以逐项列出预算，以确保需求赠款的规模而不是预定的设定数额，管理人员的努力是为接受者提供更充分的生活标准。

20世纪20年代，社会工作思想和实践的变化最为明显。

随着社会福利工作日渐专业化，人们越来越关注社会福利标准和社会案例。

专业化也反映在改善国家政府结构上，以确保对母亲的抚恤金进行充分管理，并消除当地行政管理初期的错误。

母亲抚恤金计划在一定程度上有很大的局限性。在大多数受抚养子女的建议策略中，最优的是在家中为儿童提供援助和寄养。

但是，儿童局实际上很少提供对家庭不幸的儿童的公共政策创新。儿童局基本上重申了1909年白宫会议的建议，它为受抚养子女提供的援助是不充分的。

尽管有人认为家庭是儿童社会福利政策的焦点，但儿童局不支持联邦计划为孩子确保“正常的家庭生活”。