一、纽约市公共住房建设 的历 史背景

世纪下 半 期 以 来，纽约 市 的 人 口 急剧 膨胀，遭遇到 了 房源严重不足 的“住房危机” 。纽约 市先后 尝试 了 多 种 方法来缓解危机，包括将房 间 分隔 成 若干小 空间、建造“铃式”公 寓、颁布经济 公 寓 立法、兴建新式 公 寓楼等等，可效果始终差 强人意。年 经济危机爆发之后，联邦政府 开始 通过 建立机 构、下拨财政等手段介 入住房领域。

（一）、纽约市 的“住房危 机”

1790年，当 美 国 进行第 一 次人 口 普 查 时，城市化才 刚 刚起步，总 人 口400万，城市人 口 仅 占5.1%。‘19 世纪 中 后 期之后，工业化如 火 如 荼地在 北美大 陆上发展起来，从这 以 后 到 20世纪初是美 国 城 市 化发展 的鼎 盛 时期，城 市数量和城市人 口 比例 都迅速 上升。于 是，穷人 幵始聚集到 第 五大道，他们烧毁 了 当 地 街 区 的富 人房 子，并且有将事态扩大 的 态势，最后 联邦不得不调 遣军 队进行镇压。这次暴乱共有、万饥寒交迫、苦不 堪言 的 市 民参与 进来，他们如 潮 水般地涌 入城市 的 大街小 巷，暴乱 持续 了 天，导 致 人丧 生，人受伤。虽然 这次事件最 终被 平息下去，但是贫 民窟 的 不堪条件和 潜藏 的 不安 定 因 素逐渐 开始 引 起市政 领导 人对住房 问 题思考。

（二）、“住房危机”下 纽约市 的应 对策 略

“征兵骚乱”之后，纽约 市 随 即 成立 了 市 民协会’该协会 的 主要职能是推进城市卫 生事业 的 发展。协会成立后 不久，其下便筹建 了 一个名 为“卫 生与 公 共健康委 员 会” 的机构，负 责 对居 民 的 居 住 状况做深入 的 调 查。1865年，该委员 会将纽 约 市分 为29个“卫 生调 查 区域”进行调 查，每个 区 域都采集 并 记录 了 相 关数据 用 以 分析。

1.经济公 寓 以及立法改革

纽约 州在 1867年颁布 了 经济公寓法 ，它标志着纽约市拉开了 改进低收入住房标准这项长期运动 的序幕。最终；作 为 政府和 开发商 双方妥协 的 产物，美 国 近代住房 史上 一种 著 名 的 房 屋形式 被设 计 出 来，这种 公 寓 既可 以 满足 年住房法关 于增添水龙头、采光等基本设施 的 要 求，又达 到 了 房地产 商 对于 最大程度 幵发居 住空 间 的 目 的，它就是“现铃式”公 寓。

2.“铃式”公寓 的短暂 兴盛

所谓“观铃式”公 寓，顾名 思义，指 的 是其形体设计 为 两头 大、中 间 狭 窄，整体轮廓近似观铃。它 的 覆盖面积通常大概是一块 25*100英 尺（约 为 762平方米）建筑地块 的80%，符合1867 年住 房法关 于地块面 积为 25*100英尺 的 规定，而 高于 1879年 住房 法 的 覆 盖 65%率。不过，“观铃式”公 寓 的 实 际 效 果 很 快就打破 了 人们 对它 的幻想。

3.“新律”的 诞生

19世纪末20 世纪初，随着城市 化进程 的 加 快和 第 一 次世界大 战 的 爆发，美国 遭遇 了 第 一 次 黑 人大 迁徙运 动，约有150 万 左右 的 南 方黑 人涌 入底特律、芝加哥 等 北方 大城市 寻 求就 业机会，此外，作 为 年新律 的 产物，经济住房局应运而生，该机构 主要负 责监 督新建筑施工 以 及 改善现有住宅 的职 能，主要包括更新 室 内 厕所、窗户、防火设施等。但是，由 于 低标准住房基数过于庞 大，实施 的 效果 不甚理想，实 际情况依然十分糟糕。

4.新型公 寓 房 的 出 现

20世 纪初，受 到 了 美 国 郊 区化运动 的 影 响，一种 名 为“花 园 公 寓” 的 住 房 在 纽 约 郊 区 蓬勃 兴起。毫无疑 问，同 样 发端 于这一 时 期 的“城市 美化运动”和“田 园 城 市”设计理念 为 该住房 形体 的 产 生提 供 了 宝 贵 的 参考意 见。

另 一 方 面，公 寓 房 的 租 金 并 不 是那 么 的 亲 民，并 非所有 的 城市低 收 入人群 都 能 负 担 得起住房 价格，这是最根本 的制 约 因 素。因此，美 国 国 内 的住房形 势依然相 当 严 峻，而纽约作为 人 口 最为 密集 的城市，其住房供应不足 的 问 题亦未得到根本性扭转。

（三）、纽 约市住房局 的诞生

1929年，华尔 街股票 证券市场崩 盘，空前严重 的 世界性经济危机突 然爆发，银行倒 闭、企业关 门，工人失业 …一连 串 的 连锁 反 应铺天盖地地席卷而来，美国 经 济 进 入全面 的 衰退 期。对于大 多 数美 国 人来说，1932-1933年冬季就象是“世界末 日 ”。总 的 来说，纽约 市在新政刚 刚 兴起之 际便成立起 专 门 的 住房 局 负 责 公 共住房建设，这是很 需 要远 见和 魄力 的，毕 竟此 时在 其 他 各 州 和 联邦政府仍然 将住房 建设仅仅作 为 恢复经济 的 手段。纽约 市早早地将公共住房建设 当 成是城市 复兴和 发展 的 一项事业，即 便只 从 公共住房 建设 的 起 点 上来看，也 已经走在 了 时代 的最前列。

二、纽约 市公共住房 的 初步发展（1934-1945)

新政 时期，纽约 市住房 局 在联邦和 纽约 州 的扶持之 下 正式启 动 了 公共住房 建设工程，建造 出 福 斯特住宅 区、哈莱姆河住宅 区、威廉斯堡住宅 区 等一批早 期 的 公共住房 社 区，这些住宅 区 都呈现 出 与 以 往经济公 寓截然 不 同 的 居 住环境。由 于纽 约 在 公 共住房的 建设 上有着 自 己独 到 的 见解，它 所追求 的 高质量住房 与联邦希望建设低成本住房 的 想法产 生 了 较 为 激烈 的 冲 突，矛盾激化之 时 甚至 导致纽约 市住房 局“易 帅”情况 的 发 生。最后，双方在经过一 番 博弈之后 终于 暂 时达成 了 共 识，公共住房建设得 以 顺利 开 展下 去。

（一）、首批公 共住 宅 区 的建立

1934年，纽约 市 住房局 成立，它 所 面对 的 是 一个满 目 疫痍、住 房 问 题空 前严峻 的 烂摊子。首先 是 中 心城市 的 衰败，贫 民窟 日 益增 多。20世纪20 年代，私人汽车 开 始普及，价格低 到 一般人群可 以 支付得起，富 裕 的 白 人趁此机会纷纷购 车 涌 向 地价低廉、远离 黑 人 的郊外。这部分人 的 离 开使得 中 心城 市 的人 口 构成 发生 了 明 显 的变化，留 下来 的 人群 大 多 为 收 入较低 的 工 薪 阶层，而他们所缴纳 的 赋税根本不够政府 正 常 的 公共支 出，中 心 城市 住房 因 财政 不 足，维护 力 度 不够 而变得破败 不 堪。两个住宅 区 内 的 住房质量都相 当 不错，几乎达 到 了 同 时期 一般 中 产 阶级社区 的 住 房 标准，以 往 的 经 济 公 寓 根本无法 与 之 相 比。

（二）、管理体制 的 变 革

针对过去低 收入住 房 管理上 的 不足，纽约 市住房 局积极地展 幵 了 探索。福 斯特住宅 区 在全面投入使用 后，在管理 制度 方面也进行 了 实验性 的创 新，主要 体现在租户 选择和 社 区 管理等两项制度体 系 的 建立。纽约 市住 房 局 打一 开始就确 立 了 严 格 的 租户 选择标准和 社 区 管 理制度，这有利 于 改善社 区 的 整体精 神 面貌，也更有助 于 管理部 门 有效地 收取租金。但毕竟社 区 在有 了 准入原 则之后 能够更好地得到维护，有利 于大 多 数居 民 的 利益。

（三）、联 邦 与 州 介入住房领域

1.联邦 与 纽约州 支援公共住房

随着新政 的 不 断 深入，住房政策也逐 步进入正轨。1934年，罗 斯福 总 统就通过 国 会颁布 了 1934年法案，并成立 了 “联邦住房 管理局” 。1937年，国 会通过 了 由 纽 约 州 参议 员 瓦 格纳 提交 的 瓦格 纳 一斯特 高尔住房法案，亦称 瓦格纳住房法。1937年住房法 出 台 的 直接 目 的 是 帮 助解 决低 收入人群 的 住房 问 题，因 此，它 可称作 是美 国 历 史上第 一部联邦 公共住 房法。纽约 市这个规模 巨 大、住房 极度紧张 的超级 城市 总 算是迎来 了 发展城市住房 的 推进器，可 是谁 能 知 道这 笔钱真 的 着 实 不 易。

2.纽约 市 与 联邦在公共住房 问 题上 的 矛盾

纽约 市长 与 联邦住房署长之争1937年 11月1 日，住房局 的顾 问 兼辩护律师 阿伯 拉姆 引 咎辞职，这本是 一件不那 么 起眼 的 事，可其 中 却 隐 含着 纽约 市和 联邦 的 矛盾，或者 说纽约 市 市长 与美 国 住房署局 长 的恩 怨。从长远 的 眼光看，纽约市 高质量住房 的 思路无疑延 长 了 房屋 的 使用 寿命，也 更受到对 生活环 境有所要求 的租户 的 欢迎，同 时 也 更符合城市 未来 发展 的 需要和 城 市 利益 的 最大化。

三、纽约 市 公共住房建设 的 兴 盛 与 衰 落（1945-1975）

二战结束之后，纽约 市 又迎来新一轮 的 住房 危机，退伍军人、失业工人、与“婴儿潮”—代 的 新增 人 口 对原 本就摇摇欲坠 的 纽约 市 住房 市场形成 了 巨 大的 冲击，同 时 中 心城 区 的 贫 民 窟 的 衰败 问 题依 旧。纽约 市在 罗 伯特 摩西 的 带领下，利 用 联邦和 纽约 州 在“城市 更新”浪潮 下 的政策扶持和 资 金援助，发动 了 新一轮 的 住房 建设攻势，这成 为 纽约 市 公共住房 发展 的 黄金 时期。

（一）、战后纽约公 共住房 的 繁荣 发展（1945-1964）

1. 战后初 期 的 公共住房建设

二 战之后，美 国 各大城市 的 住 房 问 题加 剧，直至 出 现“房 荒” 。造成这种 现象 的 原 因 主要 是 军 人复 原、产业工人失业和“婴 儿潮”时 期 的 到 来。纽约 市住房 局在建 设住 房 之余，也 搭建起一大批 临 时住宅，近万人居 住在这些简 陋 的环境 中。但是，这种 临 时住宅显 然不是解决住房危机 的 长久之计。

2.“城市更新”与 纽约 市公共住房

对 中 心城市进行更新 的 想法早在20 世纪20 年代如 火如 荼 的郊 区化运动 将 富裕阶层带 出 城市之 时便萌 生 了，由 于 贫 民 窟 现象 日 趋加 剧，市政官 员、商 业 区 的生意 人、房地产 幵发 商 等各个城市 中 的 群体都担心贫 民 窟 的 扩散最 终将导 致城市走 向 衰落，最后 损 害 到 自 身 的 利 益。总 的 来 说，20世纪40-50年代，纽约 市 的 公共住房 建设始终 围 绕着“拆”和“建”两大落脚 点。尽管 高层住房在 日 后 出 现 了 诸 多 问 题，并饱受批评，但这并不 能否 定 纽约 市的 公共住房建 设所取得 的 巨 大成 就。

（二）、公 共住房建设 的 衰落（1964-1975）

进入 60年代之后，联邦对 公共住房建设 的 援助 依 旧 持续弱 化，纽约 市也进入 了 公共住房建设 的衰落期，到 60年代末70 年代 初，纽约 市 的政府财政逐渐产生危机，公共项 目 纷纷 叫 停，公 共住 房 的 建 设 也 逐 步进 入到 了 “冬眠期” 。这一时期，纽约 市 公共住房 的 建 设数 量有 所 下 降，工 作 的 重 心 反 倒 是转移 到 了 解 决40、50年代 公 共住 房 发展过程 中 所产 生 的 问 题，而此 时诸 如 芝加 哥等其他城市还浑然 不觉，依然 在沿着 纽约 以 往 的 足迹前行。

1.高 层住宅楼 的 问 题及其治理

高层住 宅楼早 在 新政后 期 就 出 现 了，由 于 红沟 和 皇 后 大 桥这两个住 宅 区 采 取提升住宅楼层 的 策略导致成本骤 降，纽约 市住房局 因 此深 受鼓舞，决定 进一 步 发展高层建筑。纽约 市 住房局通过 降低楼层 髙度，一方面缩减 了 高层楼房 维护 成本，另 一方面 也有利 于 缓解人们 对 高层住房 不 绝于 耳 的 骂 声；同 时，通过增加 管理人员 的数量 以 及鼓励发展租户 组织，有助 于解 决公共住宅 社 区 长期 以 来警力 不足 的 困 境，提升社 区 的 管理水平。

2.种族隔 离 问 题及其治理

自 从城 市 贫 民 窟 诞 生 之 日 起，种族 隔 离 问 题就一直存在，而这个 问 题 很快又在 公共住 房 中 暴露 出 来。纽约 市 早 期 的 威廉斯堡和 哈莱姆河社 区 就是两个极端，一个是“全 白”的 社 区，一个是“全 黑”的 社 区。这 次危机之后，纽约 市 的各项 公共事业进入 了 漫长 的 寒 冬 时期，大量 的 中 产 阶级纷纷迁往郊 区，城市经济进入 了 寒 冰 期，直到90 年代初才恢 复 到 危机前 的 水平。纽约 政府只 能维持最 基本 的住房福利，而 无力 承担 大量 的 公 共住 房 建 设，这标志着 纽约 市 大规模 的 公 共住房 建设亦停止 了。

四、结语

经过长达 年 的住房建设和 改造，纽约 市拆 除 了 大量 的 贫 民 窟 与 经济公 寓，建造起 一批全新 的 公共住宅 楼，城市面貌焕然 一新，城市住房 由 少变 多，住房危机得到 缓解，人们 的 住房 环境得 到 了 巨 大 的 改善。当 然，在借鉴有益经验 的 同 时，我们 也 不应该忽 视纽约 市 公共住房在 早 期 发展过程 中 的 问 题，如 高层住宅楼 中 的 犯罪 问 题、贫 困 问 题、租户 选择 问 题等，我们 应该尽可能地完善相 关 的 法律法规和 管理机制，避免在解决原有住房 问 题之后又产 生新 的 住 房 问 题。