研究成果·看中国 - 摆脱土地财政依赖，重塑地方财政收入结构

房地产行业近期频发利好政策，此时既是重塑房地产市场的转折点，也是地方财政收入结构重塑的良好时机。清华大学五道口金融学院不动产金融研究中心近期发布研究报告《摆脱土地财政依赖 重塑地方财政收入结构》，分析当前土地财政收入现状、地方政府债务概况以及土地出让收入减少的原因及影响，探寻地方财政转型之路。

一、土地出让收入大幅下降，地方政府债务高企

报告指出，地方政府2022年土地出让收入大幅下滑，对其财政收入产生较大影响；而在负债端，地方政府债务情况也不容乐观，债务高企的同时也将迎来偿债高峰。在财政收入减少、负债不断扩大的情况下，地方政府近两年将面临较大的还本付息压力，亟需采取一定措施加以应对。此外，本文还针对各省市杠杆率、土地财政依赖度等指标进行了单独测算，发现不同省市的杠杆率、土地财政依赖度分化较为明显，侧面也反映出不同地区资源、经济体量与债务规模等不相匹配的问题，应进一步合理安排债务。

二、土地出让收入减少的原因及影响

研究认为，本次地方政府土地出让收入减少的原因是多层次的，直接原因是房企对于新增土地拿地的需求在不断减少，更深层次的原因是居民的购房需求随着房地产市场的变化、宏观经济的影响等在不断减少，而居民需求、企业需求以及市场表现又是息息相关的，多方因素共同造就了现在的市场下行局面。

长期而言，中国2021年以前的房价均衡是建立在需求基本面增长、高房价增长预期的前提下，但在新的供需条件下，任何短期扰动都可能造成房价失衡，寻求新的供需平衡，在高空置率的三四线城市尤其如此。短期而言，高增长预期下的均衡在房企违约停工的冲击下，价格体系逐渐背离均衡，建议寻求低增长预期的供需平衡，短期表现为房屋、土地交易量下降，土地出让金减少。

报告认为，土地出让收入减少，政府财政收入降低将会对地方政府、居民以及企业均会造成不同程度的影响。首先，地方政府财政收入下滑，地方政府负债可能陷入“负向循环”，城投违约风险加大；其次，可能会影响到地方政府“三保”（保基本民生、保工资、保运转）的稳定实施，从而对居民产生一定的负面影响；最后，土地出让收入减少也会对企业产生一定的影响，不仅会影响到房地产上下游产业链企业的发展，还会一定程度影响到非房地产行业上下游企业的稳定等。

文章亦指出随着房地产利好政策频出，房地产市场有望逐步回暖，但短期内房企减少投资拿地的现状不太容易改变；长期而言，房地产市场的平稳健康发展必然是更加高质量、更加可持续的发展模式，传导至地方政府层面，也需重新思考自身的高质量发展模式。

三、地方财政如何转型

报告在最后部分重点以地方政府自身为出发点，探索更加可持续、更加长效的“开源”途径，为地方政府转型提出建议。

首先，地方政府可灵活运用金融工具，适当撬动国有资产。地方政府可尝试使用更健康、可持续的金融工具，如公募不动产投资信托基金（REITs）。公募REITs不仅仅只是单纯实现资产的“退出”，其比债券型融资工具更适宜地方政府：第一，公募REITs既存在固定收益属性，其又属于权益性融资，能够有效缓解地方政府“还款压力”，扩大地方财政收支来源；第二，REITs既能给予基础资产完整的“退出”通道，满足地方政府迫切的资金需求，也能给予资产更大的流动性，同时还能有效保证原始权益人的所有权和持续收益权；第三，随着公募REITs规模不断扩大以及相关法规的完善，未来会有更多的项目具备发行机会，地方政府可主动将重心放在挖掘更多有价值、有前景的优质资产上，积极探索建立从Pre-REITs到公募REITs上市完整的渠道机制。

其次，地方城投应当积极转型，寻求效用最大化。近两年地方城投和国企下场托底拿地，但城投和地方国企大多数所拿地块并未进行相关开发。短期内，地方城投可以采取与房企代建合作等方式，针对目前手中存量资产进行开发，将其有效盘活。同时，地方城投自身也应积极进行市场化转型，逐步向地方国企转型过渡。但值得注意的是，城投在进行市场化转型时也会存在一定的风险，因此城投需与地方政府共同把控整体的方向与进度，合理利用资源。

再次，地方国企寻求转变，不断加强资产运营能力。地方国有企业应不断提高自身资产运营能力，获得更多可持续的现金流。地方国企需培养更加专业的运营能力和运营意识；进一步提高资金管理效率，科学进行布局；此外，地方国企也应积极推动市场化转型，尽早建立起市场化的运营机制。

最后，缓步推进房地产税改革，健全地方税收机制。尽管由于地产行业信心受挫，房地产税试点范围并未扩大，同时房地产税税收规模也远未能达到弥补土地出让收入减少的程度。但从长期来看，房地产税的实施对于补充地方财政、促进共同富裕具有重要意义。房地产税的改革与土地出让机制的进一步改革也是健全新均衡体系的重要一环。

作者郭翔宇为清华大学五道口金融学院不动产金融研究中心研究总监、高级研究专员，余健为清华大学五道口金融学院不动产金融研究中心初级研究专员。本文首次刊发于《清华金融评论》2023年2月刊（总第111期）。

不动产金融研究中心供稿

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