互联网的普及和广泛使用，使传统的公共管理范式得以发生改变。具体而言，强调碎片化、竞争和激励的新公共管理理念已经发生了改变，传统的公共管理工具开始转向聚焦于服务整合、全面服务以及行政数字化的“数字时代治理”理念。

从实现数字政府系统治理的现实需求来看，迫切需要构建多元主体有序参与共商共建的开放治理格局。然而，在实际的数字政府建设中，许多地区社会整体的建设参与度较低以及参与主体较为单一的问题却屡现不鲜，这在一定程度上使政府面临的数字化转型压力增加，难以更好地契合民众的多样化需求，打造数字化的政府结构。因此，从某种意义上而言，数字政府建设的组织优化逻辑是基于科层组织自身的结构赋能。

一、政府治理结构：“单向度”还是“参与式”

在传统的政府治理结构中，一直属于“政府主导，其他主体配合”的参与状态，虽然政府在其中能够起到绝对的掌控者作用，但是也在一定程度上削弱了其他主体参与的积极性。然而，在现有政府治理模式中，数字政府倡导“参与式”的治理模式，旨在通过政府结构的数字化转型和变革，更有效地实现公共服务的供给。

在这一模式中，政府不再是主导者，而是更多地扮演了参与和服务者的角色，结合政府流程再造的相关理论，进行治理结构的调整，并以此赋能现阶段数字政府的建设进程。

（一）基于传统治理理念的认知性隔阂

在统筹建设数字政府的过程中，建设内容与方向涵盖了政务、民生、社科、公益各个领域，对政府治理思维的转变提出了新的要求，建设主体呈现出从一元化到多元化的趋势。政府不再是一手包办的绝对领导者，而是逐渐演变为参与服务的引路人，社会参与的作用意义越来越重要。

只有形成共商共建的多元化共同体，才能更有效地把市场、社会和政府联系起来参与建设，形成分工协作、全民参与的多元化互动互联模式，激发社会的积极性，实现数字政府更进一步的统筹建设。然而，在实际的数字政府建设中，基于传统认知的治理思维桎梏依旧给数字政府建设的推进带来了一定困扰。

一方面，在政府强势思维主导下，社会整体的数字政府建设参与度较低，且参与主体不全的问题也较为凸显；另一方面，社会参与渠道的缺失和参与意愿的减弱也在一定程度上将政府“强制捆绑”在主导地位上，使数字政府建设难以达到预期成效。

1. “全能型”理念下的兜底包办

政府“管理者”思维的形成也与民众的“被管理”习惯相关。社会参与的不全面不完善会影响数字政府建设的进程，进而在一定程度上压制了社会的自主性空间和各个主体间的协调度。而传统认知思维的存在无疑造成了社会其他主体参与积极性的削弱，使政府在“全能型政府”理念引导下，一直处于“兜底包办”的角色中。

一方面，监督层面主体的缺失，使数字政府的建设效果难以得到保证。现阶段我国数字政府的监督运行机制中，国家监督始终占据了主导，而社会参与作为对国家监督的一种重要补充，却相对缺位。实际上，以政府为中心为主体的中心化时代已经结束，社会组织、媒体部门、政协组织、志愿者组织等多元共治才是现实所需的多元治理模式。

其一，数字政府建设需要多主体的融入才能提升监督能力。互联网大数据时代背景下，对政府的监督要突破内部监督的限制，利用大数据传播速度快、信息量巨大的特点实现社会多元主体的信息监督权、信息知情权，可以利用政府门户网站的开放使社会参与更具可能性，这亦是政府能力和责任的体现。

其二，数字政府在监督方面缺少更多元化的补充，难免会面临失策不当、对民众的需求考虑不足等压力，不利于更好地预防政府执行的偏差和风险，难以全面直观地监督政府项目执行的进度，对相关人员的违纪违规情况监督也不够到位。数字政府作为一个新时代的新型改革项目，需要全社会的广泛监督，才能更好地运转。

另一方面，政府信息收集压力的增大增加了数字政府的运营成本。互联网时代下公众对政府信息的需求更加迫切，社会各主体对信息的传播及反馈对政府而言是十分重要的，而现代媒体发达的信息网络与数字政府之间并未完全实现对接。社会主体不愿意主动向政府提供有价值的信息，意味着政府必须投入和付出位于自己职能范围外的时间和精力了解社会信息、民众需求。

另外，在政民沟通渠道不畅通的情况下，许多媒体对相关事件及时准确的报道满足了公众对相关信息的需求。可见通过政府与媒体间对接，如果新闻媒体所传播的信息是正向积极、符合客观事实的，那么确实能起到缓解社会恐慌、帮助政府进行理性决策、传递信息，一定程度上维护和稳定社会秩序的功能。

然而，如果一些未经证实的小道消息借助不良媒体在社会中得到扩散，那么则会埋下不少威胁社会安全的风险源，使政府不得不投入更多的成本消除这些信息所带来的不良影响。

（二）基于结构稳定的制度性阻碍

数字政府的信息和数据一体化要求政府各部门打破信息壁垒，这势必对政府传统的科层结构造成一定的冲击。由此可见，政府数字治理面临传统科层体制与网络系统扁平化需求的矛盾。具体而言，部门本位主义与条块分割体制导致政府数字化转型下政府服务供给呈现出碎片化形态，难以满足跨地域、跨部门、跨系统要求。

此外，由于信息化观念，信息技术的嵌入并未改变长期以来的碎片化局面，条块分割问题与服务供给内容割裂、结构分散等源自政府坚固科层体制的问题仍旧是数字治理建设中的一大障碍。

1. 线上与线下业务流程不统一

在传统治理模式中，线上系统运行与线下业务流程受到传统政府结构制约，仅呈现为简单堆砌服务模块，没有形成无缝隙衔接，未能有效满足公众实际需求。许多地区线下公共服务办事办理工作量大，但排队时间长、流程繁琐。线上平台虽然办事便捷快速，但可选择的业务少，且在目前并没有实现全流程网办。

另外，尽管通过实施线上线下深度融合互补，可以推进政府治理创新和公共服务提供方式，促进政务服务高效化、智能化、实时化。但就目前各地的实施现状而言，线上线下的公共服务仅仅达到了简单叠加的效果，各部门各自为政的现象依然严峻。换言之，简单堆砌服务模块，只实现了物理上的集中，没有实现逻辑层面的整合，无法从根本上解决问题。

一是在工作侧重点上，政府不仅需要思考线上线下的平衡关系如何处理的问题，应该以线上为主还是以线上为辅？另外，在全流程网办尚无法迅速实现的当下，应该侧重突破时空限制的网络大厅建设，还是更加考虑具有直接实体服务功能的线下实体大厅？这一系列的选择至今尚未有明确的答案。

二是在主体认识上，线上线下模式侧重点明显不一致。线上平台强调覆盖度，旨在建设逻辑集中的政务服务平台，进一张网办理全省事项。因此更为注重内容丰富程度与技术支撑，并讲求资源齐全、精准推送、逻辑集中。然而，在线下模式中，实体大厅是直接接触公众提供服务的载体，集中审批服务区在物理意义上是“一窗办理”的体现，不仅能够使公共服务的处理过程公开透明，还能够应对数字鸿沟、线下办事习惯等制约。

由于线上和线下公共服务侧重点不同所造成的认识分歧，使许多地区的数字政府线上和线下规划不相统一，融合推进缓慢的现象普遍存在。

2. 条条与块块部门结构难衔接

条块式的部门结构限制，使现有数字政府的信息共享和业务协同能力仍有待深化。一是业务协同目标达成受到阻碍。在许多地区，一项公共服务的全流程仍然涉及多个部门的事项办理，距离达成一窗口受理的目标还有一定距离，线上全流程办理的效果仍然存在较大的改进空间。

这要求信息中心等部门需要扮演牵头角色，并要求各相关部门予以配合，通过多项公共服务处理业务的并行办理，实现跨部门的无缝协同，从而建成互联互通的数据资源体系、高效协调的业务应用体系。

为提高群众办事便利度，未来的数字政府建设需要汇聚人口库、法人库、电子证照库等基础库大数据，群众进行一次填报后即可全网共享数据，以便改原先繁琐的人工提交为全流程线上进行按需调用数据资源，畅通办事渠道，简化工作流程，提升公共服务质量。三是受结构边界局限的跨部门业务协同互认难的问题依然存在。

主要表现为电子证照没有互通互认，电子印章不统一，全省统一的电子证照、身份认证等支撑系统亟待建设。若在群众使用率高、需求众多的政务服务事项办理中实现电子证照关联，可以减少群众纸质材料提交，提高办事便利度，实现在线办、零跑动。