吕冰洋：1997-2012年中国税收高速增长之谜的解释

作者吕冰洋系中国人民大学财政金融学院财政系主任，中国人民大学财税研究所执行所长，教授、博士生导师，重阳金融研究院高级研究员。本文转自12月2日“人大财税研究所”公众号。

1994年分税制改革的一个重要原因是财政汲取能力急剧下降，1993年全国财政收入占GDP的比重仅为12.3%。分税制改革后，税收出现了意想不到的高速增长态势。自1997年至2012年，税收连续16年增长幅度高于名义GDP增长幅度，税收年均增长率为20.12%，高于名义GDP增长率6.6个百分点，直到2012年我国开始实行持续多年的减税政策才改变这一趋势。

税收的连年高速增长，意味着财政汲取能力的提升，它极大地缓解了财政压力。2012年，全国财政收入占GDP的比重为21.8%，比分税制改革之初的1993年高出9.5个百分点。1997-2012年正是中国内外部环境相对较好时期，也是国力迅速上升时期，财政状况的改善极大地支持了国家各项事业建设，可以说，在中国崛起的关键时间节点上，税收起到了很重要的支持作用。

税收连续16年高于GDP增长出乎大多数意料，对其原因的解释也莫衷一是。我将从纳税能力、税收努力、税制结构角度剖析税收高速增长的原因。

一、税收能力和税收努力：一个分析框架

一般认为，我国税收收入高速增长的原因可归结为四个：一是经济因素。包括经济增长、物价上涨、产业结构升级、外贸持续快速增长、企业经济效益的持续好转和居民收入的快速增长、所有制结构的优化以及市场化程度不断提高等。二是管理因素。分税制以来税务部门加强税收征收管理对税收高速增长起到了重大作用。三是政策因素。从既有的研究结论看，税收政策调整因素对税收超GDP增长的作用是次要的，并且其影响作用大多属于一次性。四是税制因素。比如，现行税制累进税率设计、GDP结构与税收结构差异等，也都是中国税收高速增长的原因。

不过，经济增长、物价上涨、产业结构变动、累进税率设计、GDP结构与税收结构差异等因素都是世界各国影响税收的普遍因素，我国在分税制改革前也存在，但当时税收增长速度长期低于GDP的增长速度。就加强税收管理而言，尽管研究者一般都注意到分税制改革以来以“金税工程”为代表的税源监控体系加强起到了重要作用，但很少有研究者分析为什么分税制改革能够促使税务部门加强征管，而在这之前的财政包干制却会造成税收收入占GDP比重不断下滑，巨大的税收“征管空间”来自何处？

在既定的税制下，税收征纳双方的能力和意愿对税收收入会产生巨大影响。比如，倘若税务机关的征收管理是高效的，那么可以保证税收最大限度地接近足额征收；反之，税收的偷、逃、骗、欠行为就会增加，实际的税收收入就会减少。为说明这些税制之外的因素对税收增长的影响，需要引入税收能力(tax capacity)和税收努力(tax effort)概念。

税收能力是指一国应当能征收上来的税收数额。它包括两种能力：一是纳税人的纳税能力（简称纳税能力）；二是政府的征税能力（简称征税能力），它主要体现为税收征管技术水平和征税人员素质这样的客观变量。纳税能力主要取决于税源的多寡，征税能力主要取决于税务人员的人数、技能、敬业精神以及信息化水平等。税收努力是指税务当局征收全部法定应纳税额的程度，或者说是税收能力被利用的程度，主要体现为征税人员的敬业精神这样的主观变量。征税能力、税收努力和纳税能力三者之联系见图1。

图1 税收增长的因素

因此，税收增长的原因可以归为税收努力、征税能力和纳税能力三方面因素的共同作用。

二、税收划分契约：征税能力和税收努力提高的动力

对于分税制改革以来税收的高速增长，研究者都注意到了加强征管对税收增长的重要作用。但是，为什么在财政包干制下能够预留下那么大的“征管空间”？分税制下税务部门加强征管动力来自何处？“加强征管”这个“黑箱”，还可以作进一步分解吗？实际上，答案就在财税体制改革中隐藏的契约密码中。

中央与地方的纵向税收划分主要采取三种契约形式：一是定额契约，税收收入的定额部分归中央，剩余归地方政府所有；二是分成契约，税收收入按分成比例划归中央政府和地方政府；三是分税契约，税收收入按税种划归中央政府和地方政府，这是最彻底的分税制。

（一）财政包干制下的征税激励分析

结合契约理论，分税制改革以来税务部门为何不断加强征管，以及改革之初为何存在巨大的税收“征管空间”问题也就迎刃而解了。分税制改革前，我国财政实行的是“分灶吃饭”为特征的财政收入包干体制，它是分成契约和定额契约的结合，以分成契约为主，如“收入递增包干”、“总额分成”、“总额分成加增长分成”基本属于分成契约（共16个地区适用），“定额上解”属于定额契约（共3个地区适用）。以分成契约为主的财政收入分级包干体制，其组织收入效率毕竟低于定额契约和分税契约，但是定额契约不足之处是随着时间推移，中央政府所得的财政收入从定额契约中所得的份额会越来越低，中央政府不愿意采取这样的契约。解决的办法是实行“收入递增包干”、“总额分成加增长分成”等办法，试图通过让中央政府参与税收增长分成办法，扩大中央财政收入。

然而，在分成契约契约下，地方政府税收边际努力得不到100％的回报，而税收减免机制却能促进地方经济发展，地方政府与中央政府博弈的结果，就是地方政府降低税收努力减缓税收收入增长速度，以此来抵制中央政府的税收增长分成。同时，降低税收努力还有一个好处就是会给企业带来事实上的减税，由此促进当地经济增长。于是，财政包干制下税收努力呈现整体降低态势，由此导致税收下滑。

（二）分税制下的税收激励分析

对分税制改革以来税收高速增长的原因，研究者基本上都肯定了加强税收征管的巨大作用，令人迷惑的是与此相关的两个问题：分税制下税务部门加强税收征管的动力来自何处?加强税收征管会不断压缩“征管空间”，却为何能够持续下去?

税务部门加强税收征管动力的原因在于分税制的契约性质。分税制改革主要属于分税契约，其中又对增值税等个别税种实行小幅度的分成。分税制改革使得税收划分向以分税为主契约转变，与财政包干办法相比较，中央与地方税权边界比较清楚，税收风险和收益基本由双方自己承担，税收激励比较明显，中央政府和地方政府均有动力提高税收努力，并通过税收信息化建设来提高征税能力。而税收征管空间之所以能持续很长时间，原因有两点：一是财政包干制下税收激励不足客观上留下很大的税收努力和征税能力提高空间；二是1993年的税制设计中，本身就考虑到税收征收率较低的实际，在税制设计中留下很多余地，以确保未来扭转财政收入比重下滑的趋势。

分税制改革以来，较强的税收激励与较大的征管空间结合在一起，促使税务部门的征税能力和税收努力不断提高，由此带动税收连年高速增长。

从现实来看，征税能力的提高主要体现在两方面：一方面，是以税收信息化为主的税务部门硬件建设，具有代表性的是连续三期的增值税“金税工程”建设，其中卓有成效的是1998年8月起的“金税二期工程”建设，建设内容涵盖了增值税防伪税控开票系统、防伪税控认证系统、计算机交叉稽核系统和发票协查系统，从而使增值税的管理上升到网络化、系统化层面；另一方面是税务人员队伍建设，表现为税收稽征人员扩大和税收征收人员业务能力提高。

促进税务部门提高税收努力的形式主要有：每年各级地方政府下达税收增收计划任务（一般高于经济计划增幅2-3个百分点），税务工作强调以“组织收入为中心”，确保税收计划完成；国家税务局和地方税务局普遍加强税收稽查力量，对企业不断进行常规检查和专项检查；对超额完成税收任务的税务部门，地方政府往往给予不菲的奖励；等等。

由于税收信息化建设、税务人员队伍建设、对税收努力的刺激均是长期而非短期过程，因而加强税收征管对税收增长的具有长期影响也就可以理解了。

三、间接税制：纳税能力的放大器

在我国的税制结构中，以增值税和营业税为代表的间接税占主体地位，以企业所得税为代表的直接税处于次要地位。1997-2012年，国内增值税（以下简称增值税）和营业税之后占总税收收入的比重平均为48.9％，而企业所得税仅为16.3％。在这种税制结构下，增值税和营业税的增长对整体税收增长起着非常关键的作用。从图2看出，1997-2012年，增值税和营业税增长速度在绝大多数年份远高于GDP名义增长率。因此，我们有必要从税制设计中解剖这两大主体税种的增长源泉。

图2 国内增值税、营业税增长率与GDP名义增长率比较（%）

(一)增值税设计对税收高速增长的影响

从增值税类型划分上，可供选择的形式有生产型增值税、收入型增值税和消费型增值税三种，世界上普遍采用是消费型增值税，而我国在2008年前采用的是生产型增值税。生产型增值税以销售收入减除中间性产品价值的余额为课税增值额，其税基相当于国民生产总值；而消费型增值税以销售收入减除投入生产的中间性产品价值和同期购入的固定资产全部价值为课税增值额，其税基相当于全部消费品的价值。生产型增值税与消费型增值税的主要差别是，前者对购入固定资产的已纳税款不予抵扣，即对固定资产折旧存在重复征税问题，这会使得增值税增长速度成倍于固定资产投资速度增长。结合我国分税制改革后经济发展历程，生产型增值税设计的税收放大器作用主要通过三个途径完成。

1.垂直专业化分工的发展。在国际制造业向我国转移过程中，我国制造业的产业间分工逐步向产业内分工转化，即由水平专业化分工转向垂直专业化分工。一般来讲，垂直专业化分工在加快技术进步的同时，对固定资产投资的需求增加；而“全能性”工厂生产具有规模经济，固定资产利用率高。随着垂直专业化生产程度的提高，固定资产投资增长迅速，对固定资产折旧的重复征税将导致增值税成比例增加。

2.工业化步伐的加快。随着我国工业化建设步伐加快，工业化建设需进行大量厂房建设和购置大量设备，但是这些固定资产折旧无法通过增值税进项税抵扣来分摊一部分成本，因而在工业化的背景下，将导致税基迅速扩大。比如1996-2009年，设备投资的年均增长率达19.6％，高于GDP名义增长率7.2个百分点；制造业固定资产投资增长率2004-2007年平均为32%；固定资产折旧占GDP的比重从1996年的12.8％上升到2008年的14.2％。在这种背景下，由于生产型增值税的设计，工业化进程将带来增值税税基的扩大，增值税增长速度必然高于经济增长速度。

3.经济结构的变动。随着我国经济发展和资本积累，生产要素中资本、劳动和技术的相对丰裕度会发展变化，这推动劳动密集型产业向资本和技术密集型产业转移。在生产型增值税设计下，对劳动密集型企业而言，购进的投入品主要是原材料、辅助材料等流动资产，固定资产所占比重较小，因而产品价值中所含折旧额比较小，重复征税程度也较低；而对资本和技术密集型企业而言，产品价值中固定资产折旧所占比重较大，重复征税程度也较高。因此，经济结构的变动也会使增值税增长速度高于经济增长速度。

2009年后，我国进行增值税转型改革，允许设备进项税可以抵扣，这导致增值税增长率下滑明显。这也正说明了税制设计对税收增长的重要作用。

（二）营业税设计对税收高速增长的影响

在1994税制设计中，为保证地方财力需要，税制中保留了营业税，它的收入归地方政府所有。增值税和营业税都属于间接税，它们并存的后果是对一些税目存在重复征税行为，这导致税收会超GDP增长。

1.营业税与增值税重复征税的影响。在欧洲国家，增值税征税对象范围包括生产、批发、零售以及服务等所有交易活动，而我国1994年采用的增值税设计没有把所有服务交易都列入征税范围，只列入加工和修理修配服务，大多数服务交易属于营业税计征范围。营业税的税基是销售劳务和销售财产收入，进项税不能抵扣，换句话说，营业税税制设计强化了对生产投入的重复征税问题。这种情况主要体现在营业税九大税目中对交通运输业（税率3%）、建筑业（税率3%）、销售不动产（税率5%）的征税上，这三种服务生产投入的费用大。营业税和增值税并存的后果是，政府在对这些行业的生产投入征收了一次增值税后，又对它们的销售收入征收了一次营业税，即对生产投入存在双重征税问题。

2.营业税税目间重复征税的影响。在营业税九大税目中，建筑业和销售不动产业属于两个不同税目，这样会对建筑收入存在双重征税问题。比如，房地产商建设一个价值1亿元住宅小区对外销售，房地产公司需交纳销售不动产营业税500万元（税率5％）。同时，假定房地产公司需付给建筑公司建设支出8000万元，那么建筑公司又需交纳建筑业营业税240万元（税率3％）。由于对建筑收入的双重征税，会使得房地产业营业税增幅高于GDP增幅。在房地产业繁荣时期，营业税这种制度设计特点将大大推动地方税收高速增长，如2007年建筑业和销售不动产业营业税占总营业税50％。

除了增值税和营业税的重复征税机制外，我国当时还有两个比较重要的重复征税机制：一是消费税和增值税的重复征税机制，消费税是在增值税普遍征收的基础上，对应税消费品的再征税，这样就会存在对应税消费品的双重征税问题；二是对股息所得的双重征税，按照法人虚拟说的理论基础，对公司课税就是对股东课税，因此企业所得税和个人所得税一并征收会造成对股息的重复征税。

总而言之，我国1994年的税制改革背景，是中央财政收入占国家财政收入的比重和国家财政收入占GDP的比重不断下滑（即“两个比重下滑”），因而当时税制改革的一个主要目的是确保“两个比重上升”。这样，在税收制度设计上，比较强调税收的组织收入功能，随着近十年来外在经济环境的急剧变化，这种税制设计放大了纳税人的纳税能力。

四、增长红利：纳税能力不断提高的源泉

除了经济增长外，纳税人纳税能力提高的一个重要原因还在于，某种因素的作用能使纳税人在特定经济发展阶段税源迅速扩大，我称这种与特定经济发展阶段相关联、并且能极大促进税源增长的因素为“增长红利”。有研究者指出，我国税收高速增长分成两个阶段：1995-1999年的税收增长势头平缓，需严盯死守，得来不易；2000年后税收增长态势猛烈，有点始料不及、水到渠成的味道（高培勇，2006）。其原因正在于“增长红利”的迅速释放对税收增长产生了重要影响。这种促进税源增长的“红利”主要是人口红利、技术模仿红利、工业化和城市化红利。

（一）人口红利

所谓人口红利，是一个国家在由高出生率、高死亡率转向低出生率、低死亡率过程中，一段时期社会劳动力在总人口中出现较高比例，同时又由于生育率下降，出现总人口“中间大，两头小”的结构。年龄结构的这种变化将带来劳动力增加、储蓄增长等，从而引起的经济增长就是“人口红利”。从我国的现实看，20世纪60年代是人口出生高峰期，八九十年代大量劳动力进入就业期，随后生育率下降使这些劳动力需要供养的子女比较少，劳动力的充足供给和高储蓄率，为中国经济增长带来了可观的人口红利。据估算，我国人口红利对人均GDP增长的贡献超过1/4（蔡昉，2004）。我国在进入21世纪后，“人口红利”的作用急剧扩大。

人口红利对税收高速增长的影响主要有两方面。一方面，劳动力的充分供给使得劳动力长期维持较低的成本，企业利润率维持较高水平，带动企业所得税增长。东亚奇迹的发生，很大程度上是因为东亚经济曾经有着劳动力无限供给的特征，又通过恰当的经济政策开发出人口红利，从而在很长时期里避免了资本报酬递减的困扰。另一方面，由于人口红利带来的高储蓄率，使得“高储蓄—高投资—高增长”的增长过程得以持续。从图3看出，投资在2000年后以远高于GDP的增长速度增长。在具有税收放大器作用的间接税税制设计和高投资增长率双重作用下，间接税增长速度就会大大高于GDP增长速度。

图3 全社会固定资产投资增长率与名义GDP增长率比较

（二）技术模仿红利

中国整体生产技术水平落后于发达国家，这决定了中国企业在长时间内技术进步以技术模仿为主。自1994年汇率并轨以来，中国快速吸收了国际产业转移分工，变成出口导向型国家，形成了一个具有全球竞争力的“低价工业化”的生产模式。即一家企业通过引进设备，生产一种产品获利后，这一模仿产品的市场被开发出来，后发企业会跟进，模仿性地引进设备，“挖”一些现成企业的成熟人员进行该产品的生产，获利后大量模仿者进入，就形成套利扩散机制。

技术模仿红利带来的技术低成本与人口红利带来的劳动力低成本，使得企业平均利润率能够较长时间地维持在较高水平，由此带来企业所得税的高速增长。关于中国资本回报率估测发现，中国净资产净利润率从1998年2.2%上升到2005年12.6%，税前利润率从3.7%上升到14.4%，总回报率从6.8%上升到17.8%，说明中国工业资本回报率确实发生了真实而非虚构的强劲增长（研究组，2007）。在工业化进程中，设备制造业是技术进步的后发优势最易发挥的领域，历年的统计数据显示，各种设备制造业的资本平均利润率水平普遍高于整体行业平均水平，这部分体现了技术模仿红利的作用。在这种背景下，纳税人的企业所得税纳税能力提高是不言而喻的。

（三）工业化和城市化红利

前文指出，我国间接税的税制设计使得投资增长能够带来充足的间接税税源。而我国自20世纪90年代后期固定资产投资的迅速增长，是与这个阶段工业化和城市化提速分不开的。以机械工业的快速增长为主体，包括钢铁、化学、有色等一批带有明显“重化工业”特征的高增长产业群在国民经济中的主导地位日益突出，由此产生了大量的固定资产投资特别是设备投资，由上文对增值税税制分析可知，工业化进程产生大量投资会促使增值税高速增长。

与此同时，我国城市化进程也开始提速，1980年，全国有223座城市，其中人口规模超过100万的城市只有15座。到了2004年，全国共有661座城市，其中人口规模超过100万的城市有174座。一般认为，城市化率(城市人口占总人口的比重)与工业化率(工业增加值占GDP的比重)比值的合理范围在140%-250%之间，我国2004年这一比值为89.5%，城市化仍明显地滞后于工业化。城市化进程需要大量的基础设施和商品住房投资，这推动了建筑业及租赁业、房地产业等市场的繁荣，由此带来营业税的迅速增长。

图4 三大红利对税收增长的推动作用

图4综合显示了三大红利对税收增长的推动作用，说明分税制改革以来税收高速增长，是与近十年来我国处于纳税人纳税能力提高的“红利”期分不开的：技术模仿红利使用企业技术利用低成本，人口红利使得企业雇用劳动力低成本，两者结合在一起使得企业可以保持较高的利润率水平，从而使纳税人企业所得税的纳税能力提高；人口红利带来高储蓄，使得资金供给充裕，而工业化和城市化红利带来旺盛的建筑和设备投资需求，两者结合在一起，在特定的增值税和营业税制度安排下，使纳税人两税纳税能力提高。这三大主体税种合在一起，促使整体税收高速增长。

五、总结

在税收能力和税收努力框架下，我分析了1997-2012年这十五年中国税收高速增长的源泉。研究结论可归纳为以下三点：

第一，分税制改革的契约变化提高了税务部门征税能力和税收努力。分税制改革实际上是一种税收分权改革，它从以定额契约和分成契约为主的契约形式向分税契约为主的契约形式转变，由此对各级税务部门产生了强烈的税收激励作用。这种激励作用促进税务部门征税能力和税收努力的提高，进而带动税收高速增长。

第二，间接税的税制设计放大了纳税能力。这种间接税的放大器作用表现为：一是生产型增值税规定购入固定资产的进项税不能抵扣增值税，二是增值税与营业税、营业税税目之间存在重复征税。随着我国专业化分工的发展、工业化进程的加快、资本的不断积累、房地产市场的繁荣，间接税的税制设计导致税收增幅高于GDP增幅。

第三，税收增长“红利”对税收高速增长影响巨大。1997-2012年，我国经济增长正处于人口红利、技术模仿红利、工业化和城市化红利的集中释放期，这促使了企业所得税、增值税、营业税三大主体税种的收入高速增长。

这十五年的税收高速增长，一方面大大增强了国家财力，另一方面在分税制框架下，中央政府在央地关系处理上越来越占有主动地位。这十五年也正是大国崛起的关键时期，税收的高速增长，尽管也会带来税负上升问题，但总体上看，它可以说是中国在关键历史时期的关键财政举措。

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