余凌云：扩建行政复议之门应是修法首务 - 学者评论

多年以来，我国的行政复议门庭冷落，案件数量仅是行政诉讼的一半，相比以几何基数攀升的信访案件更是望尘莫及。造成这种情况的一个主要原因是行政复议受案范围过窄。要激活行政复议化解行政纠纷的主渠道作用，除了要有效落实行政复议的公正性、快捷性、经济性、专业性之外，适度扩大受案范围应是题中应有之义。

1990年《行政复议条例》只是《行政诉讼法》的配套立法，受案范围的表述、格式基本仿制行政诉讼法，只要能行政复议的，除非行政复议终局，就一定允许行政诉讼。由此，形成了对两者关系的基本认识，这种观念影响至今。1999年《行政复议法》力求与《行政诉讼法》相分离，增加了一些《行政诉讼法》当时还不能受理的案件类别。但随着实践发展，司法解释又陆续增补了这些案件，使两法的适用范围又大体相同。

究其原因，首先，在理念上刻意追求行政复议与行政诉讼的一致性，化繁为简，以实现行政复议与行政诉讼的衔接顺畅。其次，在立法技术上两法都以具体行政行为作为行政复议和行政诉讼的审查对象。受案范围过窄，行政复议与行政诉讼过于趋同，造成大量行政纠纷因为不能申请行政复议，行政诉讼更是无门，只能流向信访，信访案件由此节节攀升。而作为解决行政纠纷正式制度的行政复议、行政诉讼却门可罗雀，行政复议、行政诉讼资源闲置浪费。

追溯法理，行政权和司法权有着明显界分，行政诉讼不能过分干预、代行行政权。而行政复议是建立在行政机关上下级关系之上，上级有权审查下级做出的任何决定。宪法规定，国务院有权“改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章”“改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令”；《地方各级人民代表大会与地方各级人民政府组织法》也规定，县级以上的地方各级人民政府有权“改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令”。

因此，行政复议范围理应广于行政诉讼。能够行政诉讼的，就一定可以行政复议，反之则不然。《行政复议法》第1条就明确，行政复议是为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，《行政诉讼法》则规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。行政复议可以审查不当的行政行为，而行政诉讼只可审查明显不当的行政行为；行政复议可以审查行政政策的优劣，做出专业性、技术性判断，而行政诉讼只实行合法性审查。

目前正值《行政复议法》修改，有必要从当下的信访以及行政诉讼不予受理的案件中，梳理出一些尽管不是或不完全是行政行为，却属行政争议、公法纠纷，可适用行政复议加以解决的争议情形，将其划入《行政复议法》的受理范畴，这些类别包括但不限于：

（1）并非出于维护自身合法权益，向行政机关举报，要求行政机关履行法定职责的，如果行政机关不予答复、不履行法定职责，举报人可以申请行政复议。比如，职业打假、公益举报。（2）历史遗留问题落实政策的处理决定。为了维护社会安定，实质化解纠纷，如果当事人对行政机关解决方案不满意，给予一次行政复议的救济机会。（3）作为证据使用的技术鉴定结论、价值评估、责任认定等。比如，道路交通事故责任认定、文物价值评估、盗窃或损坏物品价值评估等，这些行为专业性、技术性较强，虽不是典型的行政行为，但与行政处罚、行政赔偿等息息相关，复议机关相比法院更有条件和能力解决这类争议。（4）基层自治组织、行业协会、高校等行使公共权力、从事公共治理的行为。相关主管部门理应受理和解决有关争议。（5）构成行政行为前置性条件的由行业协会、自治组织承担的审核、认证等管理性活动。比如，行政机关委托老年协会筛选老年代步车允许上牌的车型目录。（6）下级行政机关制定的规范性文件是否合法、适当。这些增设的行政复议类别，可实行复议终局制度，以节约行政诉讼资源。

总之，适度扩大行政复议受案范围，可以激活并强化行政复议吸纳和化解行政争议的能力，充分发挥行政复议的主渠道作用，复议机关也必须在自我纠错、化解矛盾上承担更多责任。

作者 | 余凌云（清华大学法学院教授、博导，中国法学会行政法学研究会副会长，中国法学会案例法学研究会副会长）

（原标题：《修法首务：扩建行政复议之门》，原文刊载于《上海法治报》2022年11月11日B7版“学者评论”，责任编辑：徐慧）