从新发展格局出发前瞻国际国内产业转移趋势

近年来，受中美经贸摩擦、新冠肺炎疫情、乌克兰危机等全球重大突发事件的接连冲击，既往的国际经贸秩序遭受严重破环，全球生产网络出现局部断裂，既有的全球价值链重构趋势加速。面对复杂诡谲的外部经贸环境，以习近平同志为核心的党中央适时提出要构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，以期稳定经济循环流转，助力产业关联畅通。在全球价值链重构和新发展格局构建的双重背景下，无论是国际产业转移还是我国国内区域间产业转移都势必迎来全新的发展趋势，呈现新的演变特征。

中国科学院数学与系统科学研究院研究员杨翠红认为，国际产业转移与国内区域间产业转移将呈现区域化、提速化、智能化、绿色化和服务化等新特征。未来，应以这些产业转移的新趋势新特征为锚，综合调控产业转移的规模和方向，在迎合国内产业升级需求的同时，防范化解“产业空心化”风险。南开大学经济与社会发展研究院副院长、教授白雪洁认为，步入新发展阶段，地方政府依靠传统差异化的优惠政策吸引投资、企业进入和产业转移的空间急剧缩小，这意味着中央政府、产业转出地和承接地政府的功能与作用也要相应发生改变，以充分发挥产业转移在构建“双循环”新发展格局、实现“双碳”目标以及稳定制造业占比中的独特作用。

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核心观点

我国国内产业转移呈现出哪些新特征？

第一，在国内产业转移中，以长三角、珠三角为代表的东部沿海经济发达城市仍是主要转出地，转出的产业仍以资源能源投入依赖度高的重化工业和劳动密集型的加工制造业为主，从产业转移的方式来看，开始呈现链条式、整体式和集群式转移。

第二，国内产业转移的主要承接地还是中西部和东北地区的城市。相比数年前，中西部和东北地区承接产业转移呈现出市场扩张型和要素约束型双重特征。

第三，转出地和承接地之间更多地变单次交易为长期合作。以产业转移为纽带，东部地区和中西部、东北地区的产业间，企业间自发联系更密切，相互依赖性更强。同时地方政府也意识到产业转移可以是加强地方之间合作的一种稳定而内在的联系机制。

我国国际产业转移呈现出哪些新特征？

第一，在新一轮全球产业转移中，作为转出地，中国将持续向其他中低收入经济体转移自身比较优势区域丧失的产业。而随着一批后起的亚洲国家对中国产业转移的承接能力快速提升，未来可能形成以中国为核心，覆盖南亚和东南亚区域的全球制造业生产体系。

第二，中国作为国际产业承接地，一方面，承接全球中高端制造业和服务业的趋势将更加明显，另一方面，随着国际产业转移规模的不断扩大，中国中西部地区将成为国际产业转移的新舞台。

第三，从承接国际产业方式来看，中国作为产业承接地突破垂直分工的产业转移的意图更加强烈，开始以垂直和水平复合型分工为主。

对我国未来一段时间产业布局有哪些政策建议？

第一，依托中国超大规模市场优势和完备产业链在亚洲价值链构建过程中起到的关键作用，加大对外开放的深度和广度，构建“中国+N”的亚洲价值链布局。

第二，有效控制我国产业尤其是高新技术产业的对外转移速度，重视价值链、创新链的“双循环”体系构建，围绕重点行业形成上下游配套网络。

第三，统筹各领域的专家学者和技术人才，厘清各行业存在的技术短板，着力突破重点领域“卡脖子”关键核心技术；加快新型基础设施建设，创新“新基建”投融资模式。

第四，同时发挥好政府和市场的作用，坚持以市场投入为主，支持多元主体参与建设，调动民间资本的积极性，通过市场机制带动“绿色金融”投资。

第五，完善知识产权保护和共享机制，深化我国知识密集型服务领域的体制机制改革，为数字贸易条件下我国不断向全球价值链高端攀升提供良好的政策环境。

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更多观点：

01 新时代对产业转移提出的新要求

“双循环”新发展格局对产业转移提出新要求。一方面，国内大循环是投资、生产、分配、流通、消费过程的周而复始，产业转移是一种主要的投资方式，是以雁行形态生产要素再配置延展我国东部经济相对发达地区原有产业优势的一种形式。国内大循环畅通产业链和供应链不仅指产品和服务，还包括生产要素的流通，产业转移恰是使劳动力、资本、技术等要素循环流动起来，促进更大范围内优化组合的手段。另一方面，新技术新产业革命和全球经济政治格局变化引发全球价值链重构，跨国直接投资的主体、领域、方向、方式等也将发生变化，对我国的外国直接投资（FDI）和对外直接投资（OFDI）都提出策略调整的新要求。

“双碳”目标对产业转移提出新要求。当前中国高质量的工业化和城镇化仍在进行中，无论是投入端还是需求侧，对化石能源和能源密集型重化工产品的投入和消费需求都将持续一段时期。虽然能源结构变革和绿色技术革命是大势所趋，但按照国家战略部署，“双碳”目标是一个整体性目标，是梯次实现的过程，区域、产业和企业之间都不能“一刀切”，这为区域间产业转移创造了空间。在减碳约束和初级产品重要性“双加强”情境下，东西部各地区“双碳”目标存在差异，东部地区重化工业的规模和技术优势不应因碳排约束完全丧失，而是可以驱动高耗能产业向新能源富集的西部地区有序转移，实现“高耗能、高碳排”模式向“高耗能、低碳排”模式转型。

稳定制造业比例对产业转移提出新要求。“去工业化”是高质量工业化后产业结构自然演进的结果，中国以全要素生产率提升为特征的高质量工业化还未实现，却出现了要素资源配置“脱实向虚”、过分追求服务业占比提高，看似结构“转型”却难“升级”的现象。对有着14亿人口的中国而言，要建设社会主义现代化强国，必须首先是制造强国，而稳定制造业比例是由大变强的基础。中国制造业的要素禀赋结构四十年间的确发生很大变化，比如劳动力成本上升，但即便是这一带有普遍性的趋势，在区域间也有很大差异，推动部分制造业从不再具有成本等优势的经济发达地区向中西部地区有序转移，既可以延长制造业的生命周期，稳定制造业比例，也有利于构建国内价值链网络，强化区域分工，保持产业链供应链稳定，维护产业体系的完整性。

02 新阶段营商环境的新变化

从政府供给到企业需求导向的转变。随着政府角色从管理型向服务型转变，政府从扶植转向服务已成为各地优化营商环境的共识；坚持企业需求导向，着眼于降低综合交易成本，构建一套覆盖企业全过程、服务企业经营全方位的营商环境体系已成为各地方政府塑造高质量营商环境的目标。

从各自为政到区域一体化营商环境的塑造。高质量的区域一体化是中国经济增长和转型发展的新动力。在长三角、珠三角、成渝等重点城市圈一体化建设过程中，各地方政府主动深化合作，加强协调对接和联动发展，合力打造一流营商环境已成为区域内城市的共同目标。

从差别待遇到政策和服务标准趋向均一化。近几年，中国各地区通过不断深化放管服和其他有关方面的改革，以不断提高便利性、公平性、透明度、法治化和国际化水平为目标，不断走向去异求同的过程，差别化政策待遇的空间急剧萎缩。精简审批许可和放宽市场准入、便利市场退出成为各地营商环境的均一标准。大规模减税降费，优化流程节约时间成本，以及设法降低企业用能、物流和电信等经营成本也成为政府的标准化服务内容。利用信息化数字化手段，运营网上政务系统，节省交易成本是数字化营商环境的起点，未来随着数字技术向经济社会全领域的深入渗透，以数字网络支撑的数字化营商环境将可能实现全国统一大市场下的全国一盘棋。政府职能从管理到服务的转变并不意味着放弃政府在促进市场公平竞争方面的监管职能，而是通过加强事中事后监管、创新监管方式、完善法制建设等途径强化政府职能。

03 国内外双重背景下产业转移的新趋势

区域化：全球价值链重构不会彻底颠覆全球生产体系，但对供应链安全的极大重视将催化全球产业布局的区域化特征

一方面，高新技术产业将出现向发达国家回流的趋势。当前，中美经贸摩擦仍在持续拉锯，美国两党在“对华强硬”这一态度上达成了共识，压制中国的经济、科技发展速度，减弱中国的影响力已成为美国在主导全球价值链重构过程中的主要政策目标。预计美国将以供应链安全为主要借口，或游说或裹挟其盟国降低在生产和消费中对中国的依赖，主要表现为推动医疗产业及其他与国家安全密切相关的产业趋向“本土化”或供应链多元化；同时推动高新技术产业链、生产环节和核心零部件的回岸生产或近岸外包。

另一方面，中低端产能将向其他亚洲发展中经济体进一步分流。随着《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）的签署和正式生效，亚洲价值链内的产业联动将进入快车道。与此同时，在国内局部供应链由于疫情防控、要素成本上升、资源环境约束加大等多重因素停摆的情况下，以加工贸易为代表的部分低附加值产能将加速转移至亚洲价值链中的其他发展中经济体，如越南和菲律宾等。从中长期看，全球价值链对中国供应链的依赖将逐渐转变为对亚洲价值链的整体依赖。

国际产业转移是全球产业布局顺应区域比较优势变化的正常经济现象。然而，如果在短时间内出现大规模的产业对外转出，则将有损我国工业体系的完备性，削弱我国在全球生产网络中的核心竞争力。尤其值得注意的是，当前，“集群化”已经成为产业转移活动的重要特征之一，在产业对外转移的过程中，如果同一产业链上的企业或者具有产业关联的企业“抱团出走”的现象普遍出现，势必会增加我国产业外流的规模和速度，加剧“产业空心化”风险。此外，低端产业通常采用劳动密集型生产模式，短时间内大规模的对外转出也势必伴随国内就业需求的大幅下降，从而造成一定程度的失业风险，危及民生稳定。

提速化：新发展格局为国内产业布局优化注入新动力，国内区域间产业梯度转移或将提速

不同于既往的区域发展战略，新发展格局强调全国一盘棋，在供给端统筹挖掘各地区在新发展阶段的新比较优势，通过区域协同发展形成国内生产体系的合力；在需求端依托全国统一大市场建设，打破地方保护和地区间过度竞争，畅通生产环节和消费环节的要素流动。

2022年1月，工信部、国家发展改革委等十部门联合发布《关于促进制造业有序转移的指导意见》（以下简称《意见》），以促进形成区域合理分工、联动发展的制造业发展格局。《意见》明确建议西部地区建设国家重要的能源化工、资源精深加工、新材料、轻工产品等劳动密集型产业、绿色食品基地，以及区域性高技术产业和先进制造业基地；东北地区加快高端装备、航空等传统优势产业改造升级；中部地区着力打造能源原材料基地、现代装备制造及高技术产业基地；东部地区强化关键核心技术创新，提升创新策源能力和全球资源配置能力，加快培育世界先进制造业集群。2022年4月，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》发布，其中“充分发挥各地区比较优势，因地制宜为各类市场主体投资兴业营造良好生态”被列入主要目标中。

然而，值得一提的是，从过往的产业转移历程来看，国内区域间产业梯度转移往往与产业对外转移之间存在竞争关系，而且供应链配套更加完备的发展中经济体往往比中西部省份更能成为东部地区企业产业转移的优先目的地。因此，在新发展格局背景下，如何平衡国内区域间产业梯度转移和我国向亚洲新兴经济体的对外产业转移，成为另一个值得关注的问题。

智能化：数字技术和高新科技为产业转移提供了新动能，高新技术行业将出现逆技术梯度的集聚态势，传统产业的产业转移将伴随着生产模式的智能化转变

为了在新一轮科技竞争中占据主动，全球各主要经济体将进一步加大对高新技术产业和数字化产业的扶持力度，部分高新技术产业将呈现向科技优势较大的地区逆技术梯度集聚的态势，位于价值链中低端的经济体实现产业升级的难度也将有所增加。

进一步地，随着高新技术的接连突破和不断落地，生产率和生产方式可能出现颠覆性的变革。生产活动的智能化趋势将减少生产过程对劳动力的需求，从而促使生产环节更靠近消费市场，导致以劳动力为主要比较优势的经济体过早地去工业化。在这一过程中，传统行业的生产模式也将呈现出智能化的转变。这样一来，劳动密集型行业或生产环节的产业转移虽然会在短期内损害产业转移来源地低收入劳动力的利益，但是从长远来看，或许可以显著改善产业转移目的地的就业结构。这一现象在国际产业转移和我国区域间产业转移中均普遍存在。

在智能科技、数字科技全球竞争加剧的大背景下，虽然我国在战略准备上已经做了一定的部署，但仍然面临着诸多现实挑战：其一，智能制造的一些基础技术和关键核心技术的自主研发能力较弱，部分核心技术受制于人，“卡脖子”问题突出，对外依存度高，新兴技术掌控能力有待提升。其二，不同行业的智能化水平差异较大，纺织服装、机械等传统制造行业实现智能制造依然任重道远。其三，目前我国数据安全法规体系和监督机制尚不健全，一定程度上抑制了企业智能化升级的步伐。其四，产业智能化与我国当前就业结构存在矛盾。

绿色化：“双碳”目标将根本性地改变价值链空间布局，应用更清洁的技术生产更“绿色”的产品将成为新发展格局下产业转移的一大特征

近年来，全球对气候变化极端影响的认识不断提升，环境保护逐渐影响产业转移活动的行为逻辑。从微观层面来看，可持续化管理已经成为资本流动中除了成本最小化、供应链灵活性和生产效率外的第四大决策目标。从宏观层面来看，中国于2020年9月提出“力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”的“双碳”目标，美国、欧盟、日本、巴西、俄罗斯、加拿大等全球主要经济体也在2018—2021年陆续提出在2050年左右实现“碳中和”的目标。这些环境可持续发展目标和随之出台的规制政策不仅将改变国际间环境治理方面的比较优势，而且会推动国内不同区域间资源优势和技术优势形成协同合力。总的来说，为了应用更清洁的技术生产更“绿色”的产品，全球和区域价值链的空间布局和组织结构等将迎来重大变化。

作为典型的后发经济体，中国大陆尤其是中西部地区的工业化和城市化发展仍存在巨大的空间，能源需求仍处于增长趋势。碳排放作为生产活动中天然的副产品，如何通过产业转移的“绿色化趋势”，平衡节能减排与经济发展之间相互制约的关系，将成为政府在引导产业有序转移过程中需要重点考虑的问题。

服务化：生产模式的智能化转型将大幅增加对知识密集型服务的投入需求，服务业将更多地参与到产业转移之中

随着科技水平的不断提升，服务产品的流通属性逐渐体现，服务贸易和数字贸易迅速发展。当前，伴随着生产模式的智能化，知识密集型服务业的投入需求逐渐上升，一部分货物链条将被服务链条所替代，制造和服务环节将进一步融合。也就是说，未来生产性服务产业如金融业、软件业、商务服务业等将更多地参与到产业转移活动中，在构建新发展格局和全球价值链重构中扮演核心角色。

总体来看，我国知识密集型服务业在全球价值链上所处的位置仍然偏低，对发达经济体的依赖程度较高，更多的是参与后向垂直专业分工。同时，发达国家或者地区在具有资本、知识密集型特征的数字服务产业培育上具有非常明显的优势，在“马太效应”作用下，后发地区很难实现赶超。因此，产业转移的服务化趋势将导致具有服务业显著比较优势的发达国家或者地区在未来全球和区域价值链构建中更可能占据主导地位。

04 产业转移中政府作用的再思考

对中央政府来说，一方面，要以满足国内发展需求为首要前提，积极引导区域因地制宜转移和承接产业，增强产业间粘性和产业链在国内不同地域间延伸的惯性。也就是说，中央政府的关键作用还是完善制度建设，从改革均一化的地区绩效考核体系入手，以全国统一大市场建设为契机，进一步打破地区间生产要素自由流动的壁垒，在数字经济基础设施等事关未来区域产业竞争力的重要领域，加大中央政府的统一规划、合理布局功能，避免造成地区间新一轮的基础设施重复投资和资源浪费。另一方面，理性客观区分长短期、主客观等不同因素引发的产业转移，进而精准施策。后疫情时代，国际产业转移对中国的影响将日趋复杂化，对关系国计民生（如现代农业、金融等），以及需要关键核心技术自主可控的部分新技术产业（如智能装备、数字技术等），中央政府要指导地方政府在承接国际产业转移中强化经济安全底线思维；对国际产业转移的转出行为，也需要引导地方政府从行业重要性、国内产业转移与国际产业转移的优劣势比较等方面加强对企业的信息服务，为企业的理性选择提供信息参考。

就国内产业转移而言，产业转出地政府和产业承接地政府应进一步加强沟通，推进产业链供应链上下游对接合作，创新区域间产业转移合作模式，这在很大程度上仰仗中央政府顶层制度松绑，确立鼓励地区之间加大合作的绩效考核导向。未来，中央政府可适当加大中央预算内投资，以支持产业转移合作园区的基础设施建设，并适当增加中部地区承接制造业转移项目新增建设用地计划指标，支持东部地区通过托管、共建等形式帮助中西部和东北地区发展，鼓励东部地区科技创新成果在中西部、东北地区孵化转化。产业承接地和转出地政府还应创新跨区域产业转移利益分享机制，建立跨区域经济统计分成制度等。

对产业承接地政府来说，一方面，要找准地区定位，结合自身的地理位置、资源禀赋、产业基础等，挖掘地区优势，梳理本地可承接的产业类型，突出“人无我有、人有我精、人精我特”的差异化发展思路，突出“建链延链补链强链”式承接，尽可能打造特色鲜明、重点突出和优势明显的承接产业转移集聚地。另一方面，要优化发展软环境，释放新活力。软环境优化不应再以财税、金融、土地等为重点，而是要以人才开发、就业服务、社会保障、创新氛围、文化魅力挖掘等为重点，围绕人来做文章，以提升区域软环境来吸引适宜的人才，以人力资本和劳动力要素为先导吸引其他生产要素聚集，促成企业落地投资。

文章来源：《国家治理》周刊2022年8月（上）《从新发展格局出发前瞻国际国内产业转移趋势》（作者：中国科学院数学与系统科学研究院研究员 杨翠红）

《国家治理》周刊2022年8月（上）《中国新一轮产业转移：动因、特征与举措》（作者：南开大学经济与社会发展研究院副院长、教授 白雪洁）

原文责编：蔡圣楠 ；罗婷

新媒体责编：张凡

视觉：刘洁

（图片来自网络）