成渝两地的国土空间总体规划呈现出较大差异，这也可以视为成渝地区双城经济圈规划发展的不同定位，但成渝两地规划也存在较大的重合度、重复性。

建设公园城市，这是基于成都市的区位、资源等各方面条件的最优化、最正确的定位。

重庆规划真正亮点是构建“一区两群”协调发展格局。不排除在部分产业领域“小步快跑”赶上珠三角和长三角。

作者：常龙川（抱朴财经西部经济研究中心研究员）

成都市规划和自然资源局官网近日公布了《成都市国土空间总体规划（2020-2035年）》（草案），对外征求意见。而在今年5月底，重庆官方也公布了重庆版本的国土空间总体规划（草案）（以下为了叙述方便，规划均略去草案二字的标注）。

有趣的是，成渝两地的国土空间总体规划呈现出较大差异，这也可以视为成渝地区双城经济圈规划发展的不同定位，以及国家对西部发展的总体谋篇考量，即成都和重庆作为整个西部的中心，要承担不同的引领作用。

成渝两地的规划，可谓意义重大，不仅将决定未来几十年来这两个西部核心城市的发展形态，决定当地民众能够通过两个大都市的发展获得什么样的生活环境、发展机会，而且对于其他地区和城市的民众，尤其是创业者、投资者来说，也可以提前锁定关注的投资领域。

01 成都：西部最具吸引力城市

但我们也要同时注意到，根据规划，成渝两地的规划存在较大的重合度、重复性。比如，两地都提出要建设金融中心，成都说要建设全国重要的金融中心，而重庆“谦虚”一点，说建设西部金融中心。

相隔很近的两个城市都成为金融中心，这不是不可能，比如深圳和香港，但成渝两地在功能上如何区分，如何避免恶性竞争，是个很大的问题。

▲成都国际金融中心IFS

建设金融中心，一般的套路就是吸引金融央企在当地开设比一般的省级分行、分部权限更大，功能更全的分总部；然后吸引金融类外企落户；再就是激励金融创新。

这其中都会创造机遇，但也会带来风险。成渝两地有没有就建设金融中心问题进行磋商，尤其是建立起防范系统性金融风险的机制，这个应当要建立在前，而不是等到风险来了以后，亡羊补牢。

成都规划的第一关键词就是“公园城市”，然后就是“五中心一枢纽”（建设全国重要的经济中心、科技中心、金融中心、文创中心、对外交往中心和国际性综合交通通信枢纽）。

建设公园城市，这是国家领导人以及国家决策层面赋予成都的城市核心定位。这是基于成都市的区位、资源等各方面条件的最优化、最正确的定位。

成都市坐落于成都平原，该平原是由岷江、沱江及其支流等冲刷而成，沉积物巨厚，地势平坦，基本不存在坡度；水系众多保证了水量供给，都江堰工程的存在又大大减少了水患的影响，这使得成都平原的农业发达，并由此发展出很高水平的手工业。

这些因素也是成都建城2000多年来，一直成为整个中国西部最具吸引力的民居聚集地的主要原因。

近年来，成都市的快速发展使得这个城市的常住人口扩展超过了2000万人大关，位居中国第四。

考虑到成都的行政区域、城区面积均小于重庆市，所以尽管重庆市人口虽然多于成都，但最近10年的人口增量、城区人口密度等数值方面，无不是成都完胜。

02 成都不和重庆拼工业

但成都平原也存在较为突出的短板。水系众多，却缺乏可以直通长江主道航运的条件。

而这也是成渝两地网友论辩时，经常被提及到的所谓“成都不如重庆”的一点。由此可以解释近代工业化之后，原本只能混迹于四川省二线城市的重庆市突然强势崛起，工业经济领先整个西部，民国时期甚至成为了陪都，20世纪90年代更是跻身直辖市之列。

▲重庆

成都平原的另一个缺陷就是，平原内几乎没有坡度，但平原四周要么是海拔较高的高山（龙门山隆起褶皱带），要么就是龙泉山褶皱带制造出的天然隔断（让成都平原与四川盆地腹地，即成渝之间地区分隔开来），因而风速小、云雾多、湿度大，污染物一旦出现就难以消散。

说白了，成都平原在汉代以后逐渐替代陕西的关中平原，获得了“天府之国”美誉，但这只是农业、手工业经济背景下的自然条件加分项，到了工业经济时代，反而带来了短板（没航运，污染难以排放）。

这也可以解释在20世纪的很长时间内，成都的工业经济水平远远落后于重庆和西安。

这意味着，成都市要想获得良好的发展，就必须注重扬长避短，不能像长江沿江城市那样，发展大规模的重化工业，而应发展轻量型、高新技术型的产业。

简单来说，如果要去跟重庆以及武汉拼工业（更不要提广州、深圳和上海），成都真的拼不过，就算是政策、资本加持一度“拼”起来，那也得付出更大的环境代价，最终花费更加高昂的治理成本，可谓得不偿失。

近年来，成都市的经济发展相当迅速，2020年的GDP达到了17716.7亿元（排在北上广深以及重庆、苏州以后），正是得益于将电子信息产业确立为支柱产业。

据统计，2020年成都全市电子信息产业规模达到10065.7亿元，同比增长19.8%，其中规模以上电子信息产品制造业营业收入同比增长30.7%（成都市经信局数据）。

2020年，成都市实现进出口总额7154.2亿元，同比增长22.4%。

▲成都

对比一下，广州市2020年的进出口总值为9530.1亿元。成都作为内陆一个非沿江城市，主要依赖铁路和航空进出口，能把外贸做到这个数字，应该是很不错的了。

嗯，成都的数据也超过了重庆——2020年，坐拥长江、嘉陵江的重庆市全年进出口总值为6513.4亿元。

所以，再来看成都的发展目标：建设全国重要的经济中心、科技中心、金融中心、文创中心、对外交往中心和国际性综合交通通信枢纽。我们就不会觉得太过突兀了。

03 成都要打造西部后花园

我们前面提到了，建设公园城市，是成都扬长避短的必然选择，也是国家决策层深思熟虑后的布局。

根据第七次人口普查的数据，成都人口已接近2100万。所以此次成都在规划提出要将2035年常住人口规模控制在2400万人，并强调“严格控制建设用地规模，合理控制全域国土开发强度，引导国土开发中心向东向南转移”。

这意味着，成都市此前多年里敞开大门招纳年轻人才甚至全年龄段人口的政策，将很快发生大的调整。

▲成都春熙路步行街

而之前成都市确定的“西控”、“北改”、“中优”、“南拓”、“东进”原则，会落实得更加明确，那些在成都主城区以西的温江区、崇州区、郫都区等区域囤房炒房的中介人士，以及杠杆炒房人士，如果不及时转向、收手，就必然成为政策调控的代价承担者。

此次，成都的规划确立了一个三步走的目标，分别是：

——到2025年……基本建成践行新发展理念的公园城市示范区。

——到2035年……全面建成践行新发展理念的公园城市示范区、泛欧泛亚有重要影响力的国际门户枢纽城市。

——到2050年，建成泛欧泛亚区域性的经济中心、科技创新中心、金融中心、贸易中心、文化中心，成为创新驱动、全龄友好、生活富裕、生态宜居的公园城市样板，全面建成社会主义现代化新天府，成为充分体现中国特色、时代特征、成都特质的可持续发展世界城市。

概括起来，成都未来的方向就是：

第一，泛欧泛亚的区域性门户城市（一带一路的核心节点），履行重要的对外交往功能，类似于瑞士日内瓦；

第二，世界文化名城，旅游、文创产业发达，类似于俄罗斯的圣彼得堡，意大利的佛罗伦萨、威尼斯；

第三，科技创新驱动的轻量型、智慧型产业为主的经济中心，对标深圳的南山区、福田区；

第四，全龄友好、生活富裕、生态宜居的公园城市。有山有水，“有田”、有体验，让人流连忘返。敲重点，“全龄友好”，再加上生态宜居，这就类似于把深圳市、珠海市的一些特质，嫁接在了岷江之畔。

成都市建设公园城市，可以将之概括为建设位于中国西部的后花园，尽可能凸显生态价值和宜居特性。这也意味着，对于成都乃至整个四川以及重庆市的市民来说，无论长居还是短住，都是适宜的。

▲成都

根据《规划》，成都接下来要构建“86个城乡融合发展单元+5条乡村振兴走廊”的城乡融合发展空间新模式，重现“岷江水润、茂林修竹、美田弥望、蜀风雅韵”的锦绣画卷。

也就是说，成都将在接下来的发展中注重规避“摊大饼”式的发展，在乡镇的特色化发展中发力，也就是说，让成都辖区内的各区人口尽可能居住在各种特色的卫星城镇，而不是扎堆在主城区居住和发展，通过便利化的地铁、市域铁路、高铁、高速公路网络进行连接。这一发展思路与珠三角地区颇有相似之处。

▲成都东站

成都的卫星城镇、特色乡镇建设，获得既有规划支持，在未来10多年里，显然也会带来显著的投资机遇。

但我们还是要清楚地意识到，成都的中国西部后花园之梦，“全龄友好”（对小朋友友好，对年轻人、老年人也友好）的旅游产业、度假产业、康养产业能不能做起来，其实是高度不确定的。成都给自己规划的这个功能，与重庆的两个城镇群，乃至湖北、湖南甚至贵州、云南的有关地区都有着相似性。

大家都想赚老年人的养老钱，也都想让上班族在周末和假期把孩子带来玩，还都瞄准了国际级，有那么容易实现吗？

04 成渝需要错位竞争

依照此前公布的《重庆市国土空间总体规划（2021-2035年）》（草案）中，重庆市未来15年的发展定位是“西部大开发的重要战略支点”、“‘一带一路’和长江经济带的连接点”，提出了“两地”、“两高”目标：“内陆开放高地、山清水秀美丽之地”，“高质量发展、高品质生活”。

而规划确定的城市职能则是：“一区四中心一区”：国际门户枢纽、中西部国际交往中心、国家（西部）科技创新中心、国家重要先进制造业中心、西部金融中心、长江经济带绿色发展示范区。

▲重庆

跟成都的定位对照，重庆的目标更“谦虚”。现在的问题是，两地规划目标存在的重合度、重复性比较高，区别仅仅在于成都要发展“全国重要的文创中心”，而重庆要发展“国家重要先进制造业中心”。

前面已经谈到了，成都要建设“全国重要的金融中心”，而重庆是“西部金融中心”，这是一个容易产生矛盾的地方。

成都的“全国重要的对外交往中心”，和重庆的“国际门户枢纽”“中西部国际交往中心”，以及西安在十四五规划中提出的“建设国际门户枢纽城市”，这其实都源自中央今年5月下发的《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》给出的明确表述，“鼓励重庆、成都、西安等加快建设国际门户枢纽城市，提高昆明、南宁、乌鲁木齐、兰州、呼和浩特等省会（首府）城市面向毗邻国家的次区域合作支撑能力。”

《指导意见》也等于明确划定了重庆、成都、西安在对外开放上优于西部其他省会（首府）城市的地位。

另一个容易引发利益矛盾的就是，重庆要建设国家（西部）科技创新中心，而成都要建设“全国重要的科技中心”，两者的这方面功能表述略有差异，考虑到重庆相较成都拥有绝对的制造业优势，所以在由传统产业进行创新转换的领域内，两地应该能够实现错位发展。

但两地之间仍然有多项产业处于竞争关系。成都的核心产业目前包括汽车、航空航天、轨道交通、电子信息、先进材料、绿色食品、智能制造、医药健康、现代金融、文旅（运动）、现代商贸产、先进材料、现代物流、会展经济。

重庆的核心产业清单中，同样出现了汽车、电子信息、智能制造产业、现代金融产业。

虽然成渝两地在规划中，都宣称要推动成渝地区双城经济圈建设，但问题是，对于彼此重合度很高的产业，如何取舍，谁主谁次，能否实现主导产业中的跨地并购（以不触发反垄断法为前提），其实还没有太好的实践先例。

根据成渝两地的规划意味着：

重庆市将与四川省（四川省而非成都市跟重庆市平级）一起，致力于协调解决成渝之间地带（主要是重庆西部，以及四川省内江市、泸州市、资阳市、宜宾市、遂宁市、南充市）发展相对缓慢，基础设施、人民生活水平较为明显落后于成都和重庆主城区的“塌陷”问题，统筹这些地区的发展，使得成渝地区双城经济圈的空间布局趋于合理，降低成都和重庆部分区域资源高度密集、要素资源效率无法有效发挥、环境承载紧张的问题。

由此可以合理推导的结论是，上述区域将获得成渝两大都市疏散、转移的部分产业产能，附带的就业岗位，以及以产业配套等方式参与到成渝两大都市的主导产业、出口经济发展，分享发展红利。

类似于江门、中山之于广州、佛山，又比如惠州、深汕合作区之于深圳，上述区域在未来14年（2035年前）迎来产业繁荣、复兴是很有希望的。

当然，我们也只能给予有限乐观。因为上面提到的珠三角案例，并不涉及到广深之间以及广深与香港之间的资源分割，一个超大城市带动相对落后的发展区域或城市，更具可行性。

而出现两个带动者、多个被带动者时，会不会出现偷懒、“搭便车”、说漂亮话但不肯掏钱这样的情况，这就很难说。

05 重庆亮点在“一区两群”

《重庆市国土空间总体规划（2021-2035年）》的真正亮点是，构建“一区两群”协调发展格局。

成渝之间的中部地区“塌陷”，发展水平明显滞后，其实不止如此，重庆市在成为直辖市时，之前的四川省万县地区、黔江地区等库区、山区被划入重庆，这也使得重庆的直辖市所辖区县的数量远远超过了其他三个直辖市，不仅加大了治理难度，而且库区、山区这些年来的发展也的确逊色于重庆主城。

此次规划确定的主城都市区，包括渝中等21个区。

重庆的主城都市区（2.87万平方千米），仍然大于成都的辖区面积（1.43万平方千米），优势也非常突出，拥有相当优越的长江主水道航运条件，航空、铁路、高速公路等基础设施配套完善，与广州、深圳、武汉等国内其他超大城市（经济中心城市）的经济联系很强。

▲重庆市域“一区两群”协调发展示意图

重庆市对之的定位是“建成全市产业升级引领区、科技创新策源地、改革开放试验田、高品质生活宜居区”，这与成都市的部分定位具有相似性。

而重庆市的人口数量、高校人才培养规模、科研机构和高新技术产业企业聚集度，也决定了重庆的主城都市区接下来的发展仍将保持较快速度。

总体来说，重庆规划提出的“一区两群”，主城都市区的各方面条件毫无疑问不输于成都和武汉，也不排除在部分产业领域“小步快跑”赶上珠三角和长三角。

但渝东北三峡库区城镇群和渝东南武陵山区城镇群的定位相对意义上是模糊的，与地理上毗邻的市外其他省份的有关地区的定位具有相似性，这就很难避免同质化竞争——渝东北、渝东南的旅游发展条件，分别与所毗邻的湖北恩施、湖南湘西自治州等地具有相似性，都在发展生态文化旅游康养目的地上下功夫，但在目前还没有真正意义上实现统筹开发，也就谈不上抱团发展、协力发展。

▲重庆

这些区域虽然都有相当良好的生态风光，近年来也的确吸引了相当多的资本进入开发，却依然没有解决诸如医疗配套的关键短板问题。

总之，成都、重庆的规划有一定的竞争性，需要更多的协调发展，但是成渝区域的势头不错，在困难中不断成长，以垂直领域的追赶超越逐步实现增长，在增长中解决遇到的困难和问题，其实也是城市持续发展壮大的必经之路。

成都重庆和大湾区长三角相比，是不同结构、不同发展的经济体，一方面有良性竞争的一面，另一方面其实也是庞大经济体的不可或缺的重要组成部分。