中小银行资本补充专项债的几种模式对比

一、背景介绍

（一）中小银行是我国银行体系重要组成部分

截至2020年末，我国中小银行数量逾4000家，包括133家城商行，1539家农商行，641家农信社，1691家新型农村金融机构。中小银行资产规模达到82.6万亿元，占银行业金融机构总资产的25.83%。中小银行在支农、支小、服务地方经济方面发挥了重要作用，2020年中小银行普惠型小微企业贷款余额为7.40万亿，占银行业金融机构普惠型小微企业贷款的48.44%。

（二）近年来中小银行资本承压补充渠道较窄

近年来，为对冲新冠疫情影响，银行业金融机构加大信贷投放支持实体经济恢复。信贷增长需要资本金做支撑，资本充足水平本就不高的中小银行面临愈来愈大的资本金压力。此外，去年以来金融系统较大幅度向实体经济让利，前期积累的风险也处于集中暴露期，导致银行业盈利大幅下滑，内源性资本补充能力亦显不足，拓展外源性资本补充渠道显得更为重要。

【图1】2019年以后，城、农商行资本充足率明显落后于国有及股份制银行

从近三年我国商业银行资本充足率看，城市商业银行和农村商业银行等中小银行机构资本充足率压力较大。特别是2019年以来，中小银行资本充足情况始终低于大型商业银行和股份制商业银行，中小银行对资本补充的需求更为迫切。

做生意需要“本钱”，而资本金正是银行经营的本钱和基础。商业银行外源性资本补充方式主要包括上市融资、定向增发、发行优先股、可转债、永续债、二级资本债等资本补充工具。传统资本补充工具通常需要层层审批，且对银行资产规模、盈利能力、公司治理等方面要求较高，相当部分的中小银行难以通过传统资本补充工具补充资本。因此，在推动中小银行化解风险，回归服务实体经济本源的背景下，建立中小银行资本补充长效机制，为中小银行提供更为便利的资本补充渠道显得尤为重要。

二、地方政府专项债补充中小银行资本

2020年7月，国务院常务会议指出，当前中小银行面临的一个突出困难就是资本金不足，发放贷款能力受限，决定在新增地方政府专项债限额中安排一定额度，允许地方政府依法依规通过认购可转换债券等方式，探索合理补充中小银行资本金的新途径，切实增强金融服务中小微企业能力。

（一）地方债补充中小银行资本现状

根据21世纪经济报道，补充中小银行资本金的2000亿元专项债额度已经下达，共18个省份获得额度，平均每个省份约110亿元，由省级政府负责制定具体方案。

【表1】各省份获得中小银行专项债额度情况（数据来源：各省预算报告，发债说明书）

（二）地方债补充中小银行资本的原则和要求

国务院常务会议强调，补充中小银行资本金要把握“合理”原则。一是优先支持具备可持续市场化经营能力的中小银行补充资本金，增强其服务中小微企业、支持保就业能力。二是以支持补充资本金促改革、换机制，将中小银行完善治理、健全内控机制等作为支持补充资本金的重要条件。三是对专项债合理补充资本金建立市场化的到期及时退出机制。

通过地方债补充中小银行资本进一步压实了地方政府属地责任、银行及股东主体责任、金融管理部门监管责任，各方要在全面清产核资、排查风险并依法依规严肃问责的前提下，一行一策稳妥推进补充资本金，要加强监管和全过程审计监督，建立市场化的到期及时退出机制，严防道德风险。要树立风险意识和底线思维，不能因为应对疫情就不重视债务风险，也不能因为处置风险制造新的风险。

三、地方债补充中小银行资本的两种模式

通过查询中国债券信息网，目前有广东、山西、浙江、广西、内蒙古、四川、辽宁、黑龙江等省份披露了中小银行专项债券发行信息。从注资方式来看，专项债补充中小银行资本主要采用了通过省级金融控股公司间接入股和地市财政部门以转股协议存款两种方式。

【表2】各省已披露中小银行专项债券信息

（一）间接入股

本文以近期设立的辽沈银行为例，分析以间接入股补充中小银行资本的模式。辽沈银行总部设在沈阳市，是辽宁省按照市场化、法制化原则，通过吸收合并省内两家城商行后设立的省内首家省级城商行。辽沈银行注册资本200亿元，股东包括：辽宁金控（持股52.5%），辽宁交通建设投资集团（持股25%）等8家机构。

1.债券发行信息。根据《2021年辽宁省支持中小银行发展专项债券项目实施方案》，2021年辽宁省支持中小银行发展专项债券（一期）通过公开招标方式发行，计划发行额度100亿元，期限为10年，品种为记账式固定利率付息债券。本债券利息按半年支付，存续期第6-10年每年按发行规模的20%偿还本金，债券募集资金由辽宁金融控股集团有限公司注入到新城商行（辽沈银行），用于补充其资本金。

【表3】辽宁省中小银行专项债发行信息

2.注资方式。由辽宁金融控股集团有限公司（以下简称“辽宁金控”，辽宁金控是辽宁省人民政府授权辽宁省财政厅代表省政府履行出资人职责的国有独资公司）作为实施主体，将100亿元专项债募集资金向辽沈银行注资，用于补充其资本金。交易结构见下图2：

【图2】辽宁省中小银行专项债注资模式

（1）债券发行。辽宁省人民政府履行必要的发行审批手续，在全国银行间债券市场、证券交易所市场发行中小银行专项债券。

（2）增资入股。根据辽宁省人民政府《关于同意辽宁金融控股集团有限公司发起设立新银行的批复》和《中国银保监会关于筹建辽沈银行股份有限公司的批复》，辽宁省人民政府将募集资金委托给辽宁金控作为实施主体，通过吸收合并两家城商行发起设立辽沈银行。

（3）投资运作。辽宁金控作为项目实施主体，通过积极参与辽沈银行的公司治理，行使出资人职权，督促辽沈银行提升和优化其管理和经营水平，保证专项债券资金的安全管理与合规使用。同时，辽宁省地方金融监督管理局负责按照职能分工配合开展城商行改革发展和风险化解工作。

（4）投资退出。专项债券资金的还本付息来源为辽宁金控所持有的辽沈银行股权分红收入、股权增值、股权转让收入及其他收入。为保障专项债券及时安全退出，将在专项债券存续期第6年开始每年通过市场化方式转让辽宁金控所持有的辽沈银行股份。

3.政策意义。本次以专项债资金吸收合并两家城商行新设辽沈银行，是按照国家统一安排部署，有效推进辽宁省城市商业银行改革，按照市场化、法制化原则，充分利用市场资源，挖掘地方潜力，着眼辽沈银行的长远可持续发展，完善银行公司治理结构，深化内部经营管理机制改革，夯实城商行发展基础，充分发挥金融服务实体经济作用，服务辽宁高质量发展。

（二）转股协议存款

本文以广西中小银行专项债券为例，分析以转股协议存款补充中小银行资本的模式，近期黑龙江省通过中小银行专项债券补充44家地方银行资本金的方案亦是采用此模式，不再赘述。

1.债券发行信息。根据广西壮族自治区财政局披露信息，为支持自治区经济和社会发展，经自治区人民政府同意，发行2020年广西壮族自治区支持中小银行发展专项债券，一期发行规模75亿元，期限10年，每半年付息一次，债券本金从第8年起至债券到期日分三年等额偿还（即每年25亿元），用于补充广西壮族自治区内7家中小银行资本金。

【表4】广西中小银行专项债发行信息

2.交易结构。广西壮族自治区人民政府发行的75亿元中小银行专项债募集资金由各地方财政部门以转股协议存款的方式，分别向南宁市区农村信用合作联社注资29亿元，向柳州市区农村信用合作联社注资10亿元，向广西桂林漓江农村合作银行注资10亿元，向玉林市区农村信用合作联社注资10亿元，向广西百色右江农村合作银行注资8亿元，向广西兴安农村合作银行注资5亿元，向柳州银行注资3亿元，以推动各家银行可持续高质量发展。

【图3】广西中小银行专项债注资模式图

（1）债券发行。广西壮族自治区人民政府履行必要的发行审批手续，在全国银行间债券市场、证券交易所市场发行中小银行专项债券，募集资金75亿元。

（2）认购转股协议存款。广西壮族自治区人民政府将发行债券募集资金拨付给各地市财政局，由后者作为资金管理部门与当地农信机构/城商行签订《转股协议存款合同书》，认购转股协议存款。

（3）退出安排。未转股情况。专项债每半年付息一次，每年提留资金存放资金专户管理用于偿还专项债本金。偿债资金来源主要为贷款利息收入、金融机构往来收入、手续费及佣金收入、投资收益、其他收入等。从第8-10年等额偿还本金，本息自动划付至资金管理部门开立的还款账户内。如本金偿付出现困难的，通过增资扩股、发行其他合格资本补充工具等方式筹集资金偿还专项债券。转股情况。根据转股协议存款合同约定，极端条件在触发转股事件时，在获得监管部门同意的情况下，转股协议存款转为普通股（转股价格照面值1元/股或触发事件发生日前一个审计基准日经审计的每股净资产较高者执行），计入银行核心一级资本。转股后，可通过银行原股东及引入新股东参与市场化转让，使专项债券本息顺利回收。

3.政策意义。本次通过转股协议存款补充中小银资本金的意义在于：一是补齐资本短板，夯实风险防控基础，加快全面化解风险，促进业务稳健发展。二是推动中小银行全面优化经营管理机制，促进各项监管指标持续向好，转型发展成为市场定位明晰、公司治理完善、风险内控健全、经营特色鲜明、人才素质较高、社会认可度高的现代化银行机构。三是有助于增加信贷投放，更好为地方经济做贡献，提升中小银行支农支小支微支实、支持乡村振兴、服务地方经济发展的能力。

四、两种资本补充方式的比较分析

通过对上述两种资本补充模式的比较可以看出，两种方式各有特点，也各有优劣势：

（一）时效性方面：转股协议存款优于间接入股

根据《商业银行股权管理暂行办法》，投资人及其关联方、一致行动人单独或合并拟首次持有、或累计增持商业银行股份总额5%以上的，应当事先报银监会或其派出机构核准。此外，间接入股还要确定合适的资金运营主体，向工商部门办理股权变更登记等行政审批手续。可见，通过间接入股的形式补充银行资本审批流程较长，办理手续较复杂，耗时较长。通过转股协议存款补充银行资本的操作流程相对简便，通常由当地财政部门作为资金管理部门与银行签订《转股协议存款合同书》，认购转股协议存款。

（二）资本补充效果方面：间接入股优于转股协议存款

通过间接入股方式补充银行资本，资金计入银行实收资本和资本公积科目，属于核心一级资本。而转股协议存款类似于可转债，只有在成功转股后才能完全用于补充核心一级资本，转股前只有一部分期权价值可计入核心一级资本，因此转股协议存款主要补充了银行的其他一级资本。根据巴塞尔资本协议，核心一级资本抵御风险、吸收损失的能力强于其他一级资本。因此，从资本补充效果看，间接入股优于转股协议存款。

（三）促进银行转型发展方面：间接入股优于转股协议存款

地方政府委托资金运营主体以间接入股的方式成为银行股东，可以通过董事会、股东会等形式参与银行重大决策，能够更好的发挥出资人职能，帮助银行提高公司治理水平，优化经营方式，引导中小银行更好的服务地方经济。相对来说，转股协议存款在企业经营管理方面作用较小。

（四）操作成本方面：各有优劣

从税费负担看，两种资本补充方式都要求银行以分红或支付存款利息的方式满足投资者的收益要求。但不同的是，股利分红是从净利润中提取，不能税前扣除，而利息支出是税前扣除项目。此外，股权转让还涉及到印花税、企业所得税等税费。从税费角度看，转股协议存款操作成本较低。从产品属性看，转股协议存款仍然属于存款的范畴，按有关规定应向央行缴存存款准备金，降低了资金使用效率，间接增加了转股协议存款的操作成本。

（五）投资退出方面：各有优劣

间接入股的投资退出方式主要是向第三方转让股权实现退出。对于转股协议存款，在未触发转股条件情况下，只需按约定支付存款本金即可，退出较为简便；但如触发转股条件，转股协议存款转为项目方股权，则需要寻找合适的股权受让方才能实现退出。但根据转股协议，通常在被投资银行经营出现较大问题时才会触发转股条件，在这种情况下，股权受让将面临较大困难。

综合来讲，两种资本补充方式各有利弊，具体采取哪种方式还需要综合考虑出资人目的和银行对资本的需求来决定。

五、政策建议

（一）进一步优化中小银行资本补充工具

中小银行定位于服务地方经济、服务中小企业，鉴于目前中小银行资本压力较大、补充渠道较窄，应结合中小银行特征，进一步完善中小银行资本补充工具。全国人大代表、郑州银行董事长也建议，推动中小银行资本补充工具发行的差异化监管，进一步加强创新力度，鼓励支持符合条件的中小银行通过发行转股型资本债券补充资本，增强服务实体经济和抵御风险的能力。

根据国务院《关于落实2021年政府工作报告重点工作分工的意见》相关要求，银保监会、财政部、人民银行继续多渠道补充中小银行资本、强化公司治理，6月底前出台相关政策，年内持续推进。

（二）化解风险与支撑实体经济质效并重

从目前中小银行专项债发行情况看，专项债资金主要用于补充农信机构资本，化解农信系统风险。而国常会确定的资本补充原则中的重要一条是“支持具备可持续市场化经营能力的中小银行补充资本金，增强其服务中小微企业、支持保就业能力”。建议综合考虑银行服务中小企业质效，在帮助中小银行化解风险包袱的同时，平衡地方债发行规模配置，不能仅补充风险较高的农村商业银行，对民营、小微企业有支持能力、风险可控的城商行，也应给予一定支持。

（三）推动中小银行完善机制高质量发展

中小银行注资的思路是“托底”，而不是“兜底”。专项债补充银行资本不能无条件、无底线的支持，而是要将补充资本与完善公司治理结合起来。本轮中小银行专项债发行主体是地方政府，注资目标主要是地方农信机构和城市商业银行，进一步夯实了地方政府的属地管理责任，强化了地方政府在处置中小银行风险中的作用。如何用好中小银行专项债券资金？笔者认为应重点支持具有持续经营能力的中小银行，通过完善公司治理和业务结构转型，提升其公司治理水平、风险管理能力、可持续发展能力，进而增强中小银行竞争力。同时，要加强资金使用过程中的监督管理，切实推动中小银行高质量发展。