保障性租赁住房：一招打破旧格局

2021年7月2日国务院办公厅在官网发布了《关于加快发展保障性租赁住房的意见（国办发［2021］）22号》（以下简称“22号文”），引发了市场的热议，大力发展保障性租赁住房政策的推出一举突破了大城市住房市场目前的核心症结，对于重构大城市住房市场未来的新格局落下关键一子。

同日，国家发改委印发了《关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点工作的通知》（以下简称“通知”），明确将保障性租赁住房（包括各直辖市及人口净流入大城市的保障性租赁住房项目）纳入基础设施REITs试点项目，又为该政策的落实再添一分助力。

一日下发两份重磅文件，可见监管层对保障性租赁住房寄予的厚望。

正是在2021年3月13日发布的《十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称“规划和纲要”）中，将保障性租赁住房作为实现“房住不炒”政策重要的措施，提出“以人口流入多、房价高的城市为重点，扩大保障性租赁住房供给，着力解决困难群体和新市民住房问题。”22号文中的诸多内容，例如单列租赁住房用地计划，探索利用集体建设用地和企事业单位自有闲置土地建设租赁住房，支持将非住宅房屋改建为保障性租赁住房等，也可以从规划和纲要中找到源头。

国家发展改革委4月公布的《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》，根据规划和纲要的精神提出，“以人口流入多、房价高的城市为重点，扩大保障性租赁住房供给，着力解决困难群体和农业转移人口、新就业大学生等新市民住房问题。”

4月30日召开的中共中央政治局会议再次重申，“要坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，增加保障性租赁住房和共有产权住房供给，防止以学区房等名义炒作房价。”5月12日、14日，住房和城乡建设部分别在沈阳、广州召开发展保障性租赁住房工作座谈会，北京、上海、广州、深圳等40个城市人民政府负责同志分两批参加。

在6月18日国务院常务会议上，李克强总理指出“大力发展保障性租赁住房是完善住房保障体系的重要举措”、“加快发展保障性租赁住房，将有力支撑城镇化进程健康发展”。会议最后确定：

1、加快发展保障性租赁住房的政策，缓解新市民青年人等群体住房困难。

2、人口净流入的大城市等，可利用集体经营性建设用地、企事业单位自有土地建设保障性租赁住房，允许将闲置和低效利用的商业办公用房、厂房等改建为保障性租赁住房。

3、从10月1日起，住房租赁企业向个人出租住房适用简易计税方法，按照5%征收率减按1.5%缴纳增值税；对企事业单位等向个人、专业化规模化住房租赁企业出租住房，减按4%税率征收房产税。

一、本次保障性租赁住房政策的主要内容

22号文明确了保障性租赁住房的定义、受众人群和适用地区，保障性租赁住房是指建筑面积不超过70平方米的小户型为主，租金低于同地段同品质市场租赁住房租金的房屋，主要面向符合条件的新市民、青年人等群体，主要是解决人口净流入的大城市和省级人民政府确定的城市租赁住房结构性供给不足的问题。22号文的核心内容主要有以下三个部分：

1、保障性租赁住房的土地供应

监管层对保障性租赁住房的推动力度从土地支持上表现的非常充分。土地来源多样性及特殊优惠政策的力度超前，包括各类土地使用性质，尤其侧重盘活存量土地，提高土地使用效率，给予非居住用房不变更土地性质、不补缴土地款等优惠政策降低土地使用成本。主要的土地来源种类包括：

a.农村集体经营性建设用地。尤其支持利用城区、靠近产业园区或交通便利区域的集体经营性建设用地建设保障性租赁住房。新修订的《土地管理法》在2020年1月1日正式实施，农村集体经营性建设用地入市正式放开，但目前关于具体的要求及操作流程还需要等《土地管理法实施细则》的公布。

b. 企事业单位依法取得的国有工业用地，包括划拨、协议、出让等方式。企事业单位依法取得使用权的土地，可变更土地用途，不补缴土地价款，原划拨的土地可继续保留划拨方式。

c. 产业园区配套行政办公及生活服务设施用地。允许产业园区中工业项目配套建设行政办公及生活服务设施用地面积占项目总用地面积的比例上限由7%提高到15%，建筑面积占比上限相应提高，提高部分主要用于建设宿舍型保障性租赁住房，严禁建设成套商品住宅；鼓励将产业园区中各工业项目的配套比例对应的用地面积或建筑面积集中起来，统一建设宿舍型保障性租赁住房。

d. 存量闲置和低效利用非居住房屋（用地）。允许将闲置和低效利用的商业办公、旅馆、厂房、仓储、科研教育等非居住存量房屋改为保障性租赁住房，原房屋权属不变，用作保障性租赁住房期间，不变更土地使用性质，不补缴土地价款。

e.住宅用地。按照职住平衡原则，提高住宅用地中保障性租赁住房用地供应比例，在编制年度住宅用地供应计划时，单列租赁住房用地计划，主要安排在产业园区及周边、轨道交通站点附近和城市建设重点片区等区域。可采取出让、租赁或划拨等方式供应，其中以出让或租赁方式供应的，可将保障性租赁住房租赁价格及调整方式作为出让或租赁的前置条件，允许出让价款分期收取。

f. 出让方式住宅或商业用地（配建）。允许新建普通商品住房项目住房项目配建一定比例的保障性租赁住房，具体配建比例和管理方式由市县人民政府确定。鼓励在地铁上盖物业中建设一定比例的保障性租赁住房。

2、保障性租赁住房的投资主体

保障性租赁住房因其租金一般低于市场定价，面向新市民、青年人等特定扶助人群，以保障而非营利作为主要经营目标，可以大致归为准公益性项目，22号文鼓励多主体投资、多渠道供给，坚持“谁投资、谁所有”。其投资主体主要有：

a. 政府。作为准公益性项目，政府将会是保障性租赁住房建设项目的主要投资主体之一，政府可以直接投资或与其他市场主体合作、入股等方式参与保障性租赁住房项目建设，此外也可以直接提供闲置房屋用做保障性租赁住房。

b. 农村集体经济组织。作为土地所有者，农村集体经济组织可通过自建或联营、入股等方式建设运营保障性租赁住房。

c. 拥有土地使用权的企事业单位。允许土地使用权人自建或与其他市场主体合作建设运营保障性租赁住房。

d. 拥有存量闲置和低效利用商业办公、旅馆、厂房、仓储、科研教育等非居住房屋的各类房屋所有人，以原有非居住房屋改建为保障性租赁住房。

e. 商品房或商业物业投资主体。鼓励商品房项目或商业物业项目中配建一定比例的保障性租赁住房。

f. 专业化规模化住房租赁企业。政策支持专业化规模化住房租赁企业建设和运营管理保障性租赁住房。

g. 城投平台公司。作为准公益性项目，尽管政策鼓励各类主体投资，但因其资金占用大、投资回报率低、租金水平不市场化等因素，对于一般的社会资本缺乏吸引力，而对于城投平台则是非常合适的发展契机。一方面不同于一般住宅，保障性租赁房屋是具有社会公益性质的民生工程，地方政府对本地区发展保障性租赁住房，促进解决新市民、青年人等群体住房困难问题负主体责任，最终必然要靠城投平台来承担主要建设责任，另一方面保障性租赁住房是有一定收益的准公益性项目，由城投平台公司作为建设主体也不违规，保障性租赁住房的运营基本上是按照市场化原则进行，在防控新增政府隐性债务的前提下，也有利于城投平台公司的市场化转型。

3、保障性租赁住房的金融支持

鉴于保障性租赁住房项目属于准公益性项目，有一定的经营收益，因此可以进行市场化融资，在防范不增加政府隐性债务的前提下，合规限制比较小，主要的融资渠道有以下几种：

a. 财政资金支持。

（1）中央预算内投资补助资金支持。根据2019年6月11日发改委发布的《中央预算内投资保障性安居工程专项管理暂行办法（发改投资规〔2019〕1035号）》，中央预算内投资保障性安居工程专项采用投资补助方式对符合条件的项目予以支持，投资补助资金应用于计划新开工或续建项目，不得用于已完工项目。2021年5月20日发改委又针对保障性租赁住房发布《保障性租赁住房中央预算内投资专项管理暂行办法（发改投资规〔2021〕696号）》，规定安排中央预算内投资的项目应符合以下条件：（一）纳入保障性租赁住房年度建设计划；（二）纳入保障性租赁住房建设三年滚动计划；（三）符合固定资产投资管理规定，提交的相关文件齐备、有效，项目的主要建设条件基本落实，可按期开工建设；（四）项目单位未被列入严重失信主体名单。投入企业的中央预算内投资，应用于配套基础设施建设。

2021年已下达三批保障性安居工程中央预算内投资计划，分别为2月7日第一批2969300万元、3月23日第二批4223318万元、6月9日第三批2406334万元，每批计划下达后30个工作日内分解到具体项目。保障性租赁住房专项则采用切块模式，当年确定各省中央预算内投资年度的切块规模，再由各省发展改革、住房城乡建设部门在30个工作日内将切块资金分解下达到具体项目，并上报备案。

（2）租赁补贴。22号文规定，城市人民政府要摸清保障性租赁住房需求和存量土地、房屋资源情况，结合现有租赁住房供求和品质状况，从实际出发，因城施策，采取新建、改建、改造、租赁补贴和将政府的闲置住房用作保障性租赁住房等多种方式，切实增加供给。

b. 信贷支持。

22号文要求金融机构加大对保障性租赁住房建设运营的信贷支持力度，完善与保障性租赁住房相适应的贷款统计，在实施房地产信贷管理时予以差别化对待，主要提及以下几类贷款：

（1）向保障性租赁住房自持主体提供长期贷款；

（2）向改建、改造存量房屋形成非自有产权保障性租赁住房的住房租赁企业提供贷款；

（3）向建设保障性租赁住房的集体经济组织提供集体经营性建设用地使用权抵押贷款。

c. 发行债券。

（1）支持银行业金融机构发行金融债券，募集资金用于保障性租赁住房贷款投放。

（2）支持企业发行企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等公司信用类债券，用于保障性租赁住房建设运营。

d. 存量资产盘活，实现长期循环投资。

企业持有运营的保障性租赁住房具有持续稳定现金流的，可将物业抵押作为信用增进，发行住房租赁担保债券，ABS、类REITs、基础设施REITs等，将租赁住房的产权、收益权进行证券化。例如上海地产集团2018年获批发行的全国首单储架发行公共租赁住房租金收益权资产支持计划“国开-上海地产第一至八期公共租赁住房资产支持专项计划”，获批额度100亿元，采取一次储架、分期发行的机制，优先级证券评级为AAA，期限25年，首期拟发行额度18亿元，票面利率为4.48%。

发改委同日发布《关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点工作的通知》（以下简称“通知”），将保障性租赁住房纳入基础设施REITs试点项目范围，即时完成两项政策的无缝衔接，通知将保障性租赁住房基础设施REITs试点具体限定在了4个直辖市和29个人口净流入大城市，包括北京、上海、深圳、杭州、广州等。

e. 商业保险资金。

22号文提出支持商业保险资金按照市场化原则参与保障性租赁住房建设。

二、发展保障性租赁住房政策的重大意义

1、实现新型城镇化战略的重要政策支持

规划和纲要详细描画了未来十四五我国政治社会经济的发展蓝图，新型城镇化战略是其中重要的一章，新型城镇化包括两项内容，一是以人为核心，加快农业转移人口市民化，二是完善城镇化空间布局，以城市群、都市圈为依托促进大中小城市和小城镇协调联动、特色化发展。这两大内容的交汇点就是人口将不断向大城市及其辐射城市群的汇集，越来越多的人口流向大城市，对大城市的住宅供应形成巨大的压力，据全国第七次人口普查显示，我国流动人口较2010年人口普查时实现约70%的超预期增长，截至2020年，流动人口为3.76亿人，大城市的住房供应缺口越来越大，不断推高房价，不管是购买还是租赁，都要承担高昂的成本，尤其是对进城务工人员、新就业大学生以及青年人这些弱势群体的住房困难问题更为突出。

完善要素市场化配置是推动改革发展，实现新型城镇化战略的内在要求，作为主要要素之一的劳动力要素至关重要，解决住房问题是保障劳动力要素合理畅通有序流动的基础条件。发改委在《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》中明确提出“加快培育发展住房租赁市场，有力有序扩大租赁住房供给，完善长租房政策，合理调控租金水平。以人口流入多、房价高的城市为重点，扩大保障性租赁住房供给，着力解决困难群体和农业转移人口、新就业大学生等新市民住房问题。”将保障性租赁住房作为实现新型城镇化和城乡融合发展的重要的政策支持。

2、落实“房住不炒”房地产严监管政策的有力保障

“房住不炒”基本方针确立以来，对于房地产业的定位已经发生了根本的改变，从1998年商品房制度建立起几十年来，决策层对房地产业虽然从来都没有放松过监管，各种限制政策叠床架屋不断推出，但从根本上来说房地产业国民经济支柱产业的定位并没有动摇过，因此才会出现越限制房价反弹越强的奇葩景象，但本轮房地产严监管却是从定位上的改变，房地产业的支柱地位已被替代，调控的手段直指行业的根本，2018推行去杠杆政策，货币收紧，导致生于货币宽松时期的地产企业立即水土不服，高杠杆、高周转为生存法则的地产行业前所未有的遭遇流动性压力。2018年资管新规后，对金融行业、资管行业、非标融资、信托业等进行的大整顿，截断了地产行业赖以生存的资金源头。

2020年以后监管进一步升级，直接针对地产行业出台了三道红线、放贷集中度等空前严厉的地产调控政策，目前政策升级的趋势仍未停止，例如2021年后出现的多家地产龙头企业商票违约事件，监管层在事件尚未下热搜时，已经及时对三道红线政策精准打了补丁，将“三道红线”试点房企的商票数据纳入其监控范围，要求房企将商票数据随“三道红线”监测数据每月上报，而且不排除未来将进一步将商票数据纳入“三道红线”指标中的有息负债指标计算。监管层本次严控地产业的决心可见一斑，即使在疫情对国民经济造成极大冲击的情况下，也没有丝毫的放松。立竿见影的后果就是2020年后地产企业纷纷爆雷，不但是中小地产商，即使是行业TOP50强的龙头企业也不能幸免，而且是前期发展越猛崩溃的越快。2021年后监管层又先后出台集中供地、土地出让金转由税务机关征收等加强管理权的政策，自此土地、资金、市场等房地产业基本要素都严密的掌控在监管层手中，牢牢限制住房地产业的发展空间。

有破有立，破得彻底，立就必须跟上，大城市的住宅供应巨大缺口必须有新的来源填补，租赁住房的作用理所当然被提到重要高度。规划与纲要中指出，“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”，“加快培育和发展住房租赁市场，有效盘活存量住房资源，有力有序扩大城市租赁住房供给，完善长租房政策，逐步使租购住房在享受公共服务上具有同等权利”。《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》中直接将此细化为工作任务，“有力有序扩大租赁住房供给，完善长租房政策，合理调控租金水平。以人口流入多、房价高的城市为重点，扩大保障性租赁住房供给”，“单列租赁住房用地计划”，明确要求相关部门予以执行。落实好租赁住房的工作才能保证监管层在严控房地产业的同时不出现城市住宅供应的断层，才能建立起大城市住宅市场的长效发展机制，才能真正使国民经济脱离房地产业的绑架，走上可持续发展的新模式。

3、变革租赁市场的主要推动力

相比商品房销售市场，租房市场的发展始终落后，未得到监管层的重视，也没有完善的制度规范，乱象丛生，租赁房屋供给以自然人所有的房屋为主，缺乏统一有效的管理，由于缺乏保护承租人权益的法律规范，现有租赁关系为房东主导，房东为了追求高利润随意涨价、随意违约，租赁关系极不稳定，市场以短期租赁为主，服务质量低下，尤其在人口流入多房价高的城市，因租赁房屋供应不足，房租水平高涨带动租金水平增长，租赁双方关系更为紧张，引发尖锐的社会矛盾。

最早提出建立中国住房租赁市场的是十九大报告，指出“要建立起中国房地产市场的长效机制，就得要建立起住房租售并举的房地产市场体制。在这个租售并举的房地产市场体系中，一方面商品住宅市场还得继续发展，另一方面要建立起中国的住房租赁市场。”

伴随着对房地产业政策的趋紧，一部分资本开始关注长租公寓市场，部分地产企业也向长租公寓领域多元化发展。统一的出租房屋装修及配置标准保证了房屋质量，配套的房屋管理和生活服务解决了租客的后顾之忧，线上运营极大方便了租房流程，无论是集中式，还是分散式都颠覆了自然人房东自有房屋出租的无序状况，极大的提升了租赁市场的品质。虽然不时传出甲醛超标、抢房源、违规转租公租房之类的负面信息，但依然得到了市场的认可，也受到了资本的大力追捧，长租公寓市场在短短几年内获得了飞速发展。

然而在2020年长租公寓遭遇到爆雷潮，蛋壳、乐伽、巢客遇家等大批长租公寓品牌卷入，引发大范围的群体维权事件，更有一些涉嫌合同诈骗被刑事立案，造成很坏的社会影响。爆雷的主要原因是长租公寓采用了租金贷运营方式，将租赁住房做成了金融产品，长租公寓企业以此融资大举圈地扩张，这种运营方式存在很大的风险，当资金链断裂时，租客、房东、金融机构三方都将陷入其中，新冠疫情对租房市场的突然袭击，成为引爆风险的导火线。除了操作不规范、风控不到位的原因外，长租公寓本身投入大，回报慢，利润低的特性也促使企业采用这类融资方式谋求发展，以2021年卷入蛋壳爆雷事件的微众银行行长顾敏的话来说，即使已经做了充分的风控考量，在法律层面也没有任何漏洞，但由于基础法律关系、监管框架没有明确的社会共识，一旦某个环节出现问题，各方都有可能出现极端行为。

2021年住建部、发改委、公安部、市场监管总局、网信办、银保监会等6部门联合印发《关于加强轻资产住房租赁企业监管的意见（建房规［2021］2号）》，从七个方面对长租公寓经营者进行了规范，包括办理登记、不得利用租金支付期限错配建立资金池、开立住房租赁资金监管账户、不得利用承租人信用套取“租金贷”、不得哄抬租金价格等。

面对目前极不成熟的租赁住房市场，由政府深入介入并予以土地、税收、金融等政策支持的保障性租赁住房无疑将极大的推动市场整体的规范化进程，带动市场的良性发展，低价优质充足的保障性租赁住房供给将迫使其他租赁住房经营者合规经营，提高服务质量，从根本上扭转租赁住房市场房东一边倒的强势地位，更好的保护租客的合法权益。

4、我国保障房政策发展的里程碑

我国的保障房政策并不是现在才提出的，早在九十年代着手住房体制改革之处，决策层就已经考虑到发展商品房的同时也必须保障低收入人群的居住权，1994年国务院发布《关于深化城镇住房制度改革的决定（国发〔1994〕43号）》，就明确了国家、单位统包的体制住房制度改革的原则，提出“建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系”，商品房与保障房相结合的住房市场格局。保障房中出售的为经济适用房，出租的为廉租房和公租房。1999年原建设部发布《城镇廉租住房管理办法》，向具有城镇常住居民户口的最低收入家庭提供的租金相对低廉的普通住房；2010年原建设部发布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，向城市中等偏下收入住房困难家庭，有条件的地区向将新就业职工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入提供公租房。2014 年，公租房与廉租房并轨为公共租赁住房，消减并停止供应经适房，保障方式由只售不租彻底改革为只租不售。此外还有部分地区推出过限价房、共有产权房等形式的保障性住房。但政府对保障性住房需要很大的投入，多年来与商品房相比，保障性住房的发展远不能满足实际需求，具体操作中也存在各种不规范的情况。

2011年国务院办公厅发布《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见（国办发〔2011〕45号）》系统的提出大力推动以公共租赁住房为重点的保障性安居工程建设，增加政府投入，中央加大资金补助力度，地方各级人民政府在财政预算安排中将保障性安居工程放在优先位置。2021年中央财政已下达三批保障性安居工程中央预算内投资计划。

着重发展保障性租赁住房则是在2021年，3月发布的规划与纲要及4月发布的《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》明确提出了扩大保障性租赁住房供给。22号文则是在此基础上对保障性租赁住房的各项政策进行的细化，使其能够具体操作实施。从针对性上来说保障性租赁住房更为精准，明确面对人口净流入的大城市和省级人民政府确定城市的新市民、青年人等群体，扶持政策的广度和力度也远远强于以往的政策，包括金融、土地、财税等各个方面，直至细化到“利用非居住存量土地和非居住存量房屋建设保障性租赁住房，取得保障性租赁住房项目认定书后，比照适用住房租赁增值税、房产税等税收优惠政策”、“对保障性租赁住房项目免收城市基础设施配套费”、“利用非居住存量土地和非居住存量房屋建设保障性租赁住房，取得保障性租赁住房项目认定书后，用水、用电、用气价格按照居民标准执行”这些细节层面。此外大大强化部门协作，由住房城乡建设部组织协调和督促指导，集合国家发展改革委、财政部、自然资源部、人民银行、税务总局、银保监会、证监会等七大部门形成合力，以确保各项政策落实到位。

相信在决策层的全力推动下，多年来保障性住房发展不足的现状将会发生根本性的改变，使得保障性住房真正成为城市住房市场的重要组成部分，充分发挥其保障弱势群体居住权的社会效能。

三、未来大城市住房市场的新格局

这一轮政策调整的目的其实就是回归改革住房体制之初的构想，建立商品房与保障房相结合的城市住房体制，在完善公平交易合理发展的商品房市场的同时，建立保障社会弱势群体居住权的保障房制度。这是符合房屋本质属性的制度安排，房屋不仅是一种具有交换价值和使用价值的商品，具有经济属性，可以对房屋享有财产权，而且其关系到公民基本生存权，又具有重要的社会属性，不能完全依靠市场化调解，政府还必须对市场失灵的部分进行行政干预，维护全社会的实质公平。几十年房地产市场的发展背离了制度的初心，过分强调房屋的经济属性，甚至是畸形的追求其担保属性，将国民经济建立在房地产担保价值之上，才导致了现在各种弊端。“房住不炒”的本质就是回归房屋的原本价值，回归住房体制改革的实质。

严控房地产业扩张规模，大力发展保障性住房将重塑城市住房市场的格局，未来的城市住房市场应该是泾渭分明的两个部分，基本保障和非基本保障，市场的归市场，政府的归政府：

1、非基本保障体系。

非基本保障体系主要是商品房一二级交易市场及租赁市场，政府制定规则并进行行政监管，遵循市场化原则公平交易，法律保护房屋所有人的财产所有权。

a. 销售市场。政府严格控制一手房销售市场，通过集中供地控制土地供应及土地价格，地产企业三道红线指标管理控制地产行业的进入门槛和经营风险，金融机构房地产贷款集中度管理控制流入房地产业的资金规模，由此政府得以控制主要新增商品房供应的数量及价格。此外政府对通过城市更新自主改造、合作改造，以及部分农村集体所有经营性建设用地入市新建的商品房进行规划控制和实施监管。

政府对一手房市场的严控也将极大的影响二手房交易市场，例如近来已有多地对购买二手房停止批贷，二手房交易的成本将越来越高，而受一手房价格控制的影响，从长期看二手房的价格未来上涨的动力也将越来越下降。

b. 租赁市场。《关于加强轻资产住房租赁企业监管的意见（建房规［2021］2号）》发布后全面加强对租赁市场的监管。长租公寓经营机构未来的核心竞争力将是服务质量，租金差异将由提供的服务标准决定，将分化出高端长租公寓与中低端长租公寓的细分市场。专业化租赁企业的进入将会重塑租赁市场的格局，租金价格和服务标准都将逐渐由市场调解，越来越公平透明，非标准化的零散的自然人所有房屋租赁将被边缘化，租赁市场房东主导的状况将彻底改变，租赁双方的地位平等，各种不规范的行为和由此引发的纠纷将被有效克制。

2、保障体系。

保障性住宅作为政府公共服务的重要内容，由政府主导、政策扶持，引导社会参与，主要由公共财政投入，同时发挥市场机制的作用，主要面对城镇中等偏下和低收入家庭，新就业职工，外来务工人员等符合一定标准的弱势群体。《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见（国办发〔2011〕45号）》构建了我国保障性住房的基本架构，22号文根据近年来政策与市场环境的变化，对原45号文的内容进行了修订。2021年7月7日，国务院举办政策例行吹风会介绍加快发展保障性租赁住房的有关情况，住房和城乡建设部住房保障司司长曹金彪在答记者问时表示，今后国家的住房保障体系，以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体。这是监管机构对保障性住房范围的最新界定。

a. 租赁住房。

公租房政策始于2010年，2014年合并了原廉租房，主要面向城镇住房、收入困难家庭。公租房一般在60平方米以下。国家要求各地对城镇户籍低保低收入住房困难家庭要应保尽保。

保障性租赁住房是2021年新提出的保障性住房类型，主要面向人口净流入的大城市和省级人民政府确定的城市中符合条件的新市民、青年人等群体。保障性租赁住房以建筑面积不超过70平方米的小户型为主。

b. 出售住房。

保障房中的出售型住房主要是共有产权房，2014年住建部等六部委发布《关于试点城市发展共有产权性质政策性商品住房的指导意见》(建保〔2014〕174号)，在北京、上海、深圳、成都、淮安、黄石6个城市进行共有产权住房试点。2017年住建部认可了北京、上海对于共有产权住房试点的有效经验，印发《关于支持北京市、上海市开展共有产权住房试点的意见》，支持北京市、上海市深化发展共有产权住房试点工作。目前共有产权房尚没有全国统一的规范文件，由各地方政府自行制定监管规定。

共有产权房是指政府提供政策支持，组织建设单位建设，销售价格低于同地段、同品质商品住房价格水平，并限制使用范围和处分权利，实行政府与购房人按份共有产权的政策性商品住房，主要面向低收入家庭，北京对本市户籍和非本市户籍家庭没有限制，上海则从2020年2月1日起对非本市户籍家庭同时符合居住证持证和积分、住房、婚姻、缴纳社会保险、缴纳个人所得税、收入和财产等六个条件的，也允许可以申请购买。

与以往的经济适用房、限价房不同，共有产权住房是一种有限产权住房，政府和购买者将共同分享土地和房屋的增值收益，一般一户家庭只能购买一套，转让或上市交易受到严格限制，须满足规定的条件。

经济适用房和限价房作为曾经主要的出售型保障性住房，2014年之后各省陆续暂停建设，根据住建部最新的表态，经济适用房和限价房已正式取消。