从中印边界冲突反思“不首先开第一枪”的政策

作者按：2017年8月28日，持续两个多月之久的中印边境对峙事件宣告结束。彼时作者现役，参与其中，觉得很有必要进行总结反思，遂成《“洞朗事件”复盘与反思》一文，发表于《亚太安全与海洋研究》2018年第1期。近期，中印边界再次发生冲突事件，作者认为这些观点依然适用，再次转发。

2017年8月28日下午14时30分许，印方将越界人员和设备全部撤回边界印方一侧，至此始于2017年6月18日的在中国洞朗地区发生的中印边境对峙事件（以下称“洞朗事件”）暂时告一段落，彼时舆论关注的焦点从双方收场是战是和转向双方输赢得失的评估以及未来发生类似危机冲突的可能性及管控措施。

目前许多评估不乏学者在战略层面的反思和展望，但也有很多是为了满足双方民族主义情绪的宣泄，关注的更多是双方的“面子”问题，缺少的是对这一事件进行反思和汲取教训等“里子”问题的关注。尽管事件结局符合双方需要，但这并不能够应验莎士比亚喜剧“结果好一切就好（All is well that ends well）”所揭示的西方谚语。

特别是，要跳出这一具体事件，从更加一般的角度分析，现有的国家安全体制和军改后的联合作战指挥体制能否适应新形势下维护国家领土主权和安全的需要，在观念体制、军地协调、危机处置程序等方面还有哪些问题需要进一步完善，策略战术层面实现同样结局是否有更加高效快捷和付出更少的路径？

进行这样反思的目的就是要通过发现问题和总结规律，更加准确的分析中国所面临的战略安全环境，切实提高完善整个国家安全体制运行的模式效率和军地各级各部门“能打仗、打胜仗”的能力。

综合中印双方官方表态和媒体报道，本文选取以下三个核心问题进行复盘反思：第一，“洞朗事件”作为一次危机为什么会发生。第二，“洞朗事件”的处置是否符合危机管理的规律。第三，“洞朗事件”影响及后续应对。中方处置这次危机事件有许多可圈可点之处，本着问题思维的角度，本文不谈成绩，只讲需要反思的问题。

第一，中印边境对峙的事件时有发生，为什么这次会发生性质如此之严重、持续时间如此之长、交涉层级如此之高的边境入侵事件？

作者认为，“洞朗事件”不是一次偶发事件而是一次必然事件，造成这种状况既有战略层面的原因，也有战术层面的教训。一是在战略层面，尽管1962年中印边境战争后中方累积了战略优势和心理优势，改革开放以来中方综合国力也大大增强，但中方没有把这种心理和物理上的战略优势转化为可以有效封边、控边、固边、稳边的战术优势。

与中方过度消耗己方拥有的战略优势相反，综合大量媒体报道和专家评论，印度战后以来在边境地区一直加紧扩军备战，大量修建基础设施和战备工程，使得印方在兵力配置、前沿部署等方面在质和量上都超过中方，在中印边境一线明显占据战术层面的军事优势，并客观上为其与中方划界谈判提供了坚实的物理支撑。

相反，正如有的军事专家分析认为，这些年来中方在中印边境一线作战准备方面效果不彰，或者说没有给予应有的重视，亦或是客观上讲中方把战略重点放到台海东海或南海方向对印度方向无暇他顾。尽管中方并没有因为1962年中印边境战争取得全胜而“刀枪入库、马放南山”，但也没有把己方所取得的综合战略优势转化为一线的备战优势，使得在军事层面双方围绕边境问题的矛盾运动明显朝着有利于印度的方向发展，助长了印方的战略野心和战略冒险行为。从这个角度讲，中印边界发生如这次的对峙事件甚至擦枪走火事件是必然的，是早晚都要发生而不是偶发的。

二是在战术层面，由于混淆战略指导和战术规则，没有形成一套行之有效的符合中印边境斗争实际的交战规则。为一线边境部队制定的交战规则不仅仅是一个战术层面的军事技术规则，需要考虑政策、法律等方面存在的战略要求，比如中印之间达成的双边协议和共识，维护中印关系大局的需要，为两国重大政治外交议程和高层会晤营造良好氛围等等，西方国家军队制定交战规则也都会考虑这些因素。

但是这里有一个如何把握度和使用恰当方式的问题，特别是不能把过多的战略层面的考量交由承担维护国家领土主权安全这一主要战术任务的一线官兵实施，不能把战略层面的指导意见机械地落实到一线部队的交战规则当中。

目前中方在统筹战略指导与战术规则方面存在着一些模糊认识，这些模糊认识直接导致中方边防部队的交火规则太过软弱克制。第一，中方安全话语体系通常所说的“不开第一枪”是战略层面的要求，它主要是指战略层面中国不主动挑起战争，从而在战略意图层面防止误判和增强互信，但这样的战略要求不应妨碍边防部队在战术层面行使自卫权使用武力。

第二，“不开第一枪”与“不向海外派遣一兵一卒”、“不首先使用核武器”等原则概念类似是一个历史性原则和概念，其提出有当时历史背景和情势的限制也有其历史必然性和合理性，中国当时的安全环境和国力军力需要用这样的原则概念清楚地表达战略意图、避免战略误判同时发挥战略威慑的作用。在新形势下这些历史上确立的原则概念是否仍然使用或如何实事求是地辩证适用，值得研究。

第三，不应把边防部队的正常巡逻维权活动和国家政治外交议程简单挂钩，给外方利用中方需要为重大政治外交议程塑造氛围的中外心理文化差异捞取好处或“敲竹杠”以可乘之机。这一点不只体现在中印方向，在其他方向周边有些国家也有类似倾向举动。

第四，维护边境地区和平稳定应当容许必要的战术层面的擦枪走火或小规模边境冲突，这两者之间不存在水火不容的矛盾。一定意义上讲，允许存在这样的低烈度冲突可以防止大规模冲突的爆发，形成一定的缓冲地带。以印巴冲突为例，双方在克什米尔的低烈度冲突、摩擦、对抗一直存在，但并未发生大规模的战争。

同时，制定和实施交战规则是一种双向的要求：一方面上级机关制定的交战规则应当尽量符合一线实际，不能太过于原则和笼统不便于一线部队执行；另一方面，一线部队应当辩证灵活的理解和执行交战规则，敢于承担责任，坚决维护国家领土主权和安全。

从根子上讲，只有辩证理解维护边境地区和平稳定和“不开第一枪”的关系，才能形成一套真正符合一线部队边境斗争实际需要的简单管用的强势交战规则，才能充分发挥一线部队维护领土主权的自主性、灵活性和积极性，才能第一时间给予敌方威慑和震慑使其不敢轻举妄动，才能确保小的摩擦冲突能够第一时间现场解决而不留后患。

如果在一线部队的交战规则中赋予太多战略层面的考量，使边防部队畏手畏脚不能行使维护领土主权和边防安全的核心职责，就只能是一方面自缚手脚，一方面使外方胆子越来越大，形成恶性循环。

因此，过于克制软弱的一线部队交战规则是导致各个战略方向外方肆无忌惮侵犯中国领土主权的战术层面的重要原因。这次印方之所以敢这么做，是因为长期以来在同中国边防部队打交道的过程中已经对中方部队的交战规则了如指掌，知道中方不敢开第一枪，知道中方顶多也就是推推搡搡，知道中方有太多的战略层面的考量需要落实不敢来真的，这是军方需要切实反思的另一个重要方面。

第二，“洞朗事件”处置是否符合危机管理规律的问题。

首先应当反思的是危机处置预案问题。为本领域可能的应急突发事件制定处置预案是危机管理的重要一环，以2003“非典”危机事件为契机，国家各个领域都开展了应急预案的制定工作，在军事领域更应当是对任何军事行动都要制定周全的预案。

从“洞朗事件”的突发及后续处置看，尽管严格来讲只是修路这样的非作战性质的军事行动，中方显然或者是没有制定预案，或者制定预案时对印方军事、外交反应考虑不足，或者是即使预想到印方对中方修路可能采取的外交、军事反应但在处置应对措施上不到位。国家自2003年以来一直要求严格落实应急预案制度，这一制度要求还落实不到位。

其次，应当反思的是国家安全事项的危机管理体制问题。军事危机往往直接影响到一国的国家安全，其处置与一国的国家安全体制密切相关，一个国家的国安体制和与之相应或重合的危机管理体制建设是否完备和科学合理，直接影响到重大危机来临时的处置效率和质量。

无论是美国的国家安全委员会体制，还是英国的内阁危机响应委员会体制，其国家安全体制构建和运行上都有一些共同的特点：一是有依法建立的机制化的平台，实现重大国家安全事项的机制性会商、研究、决策——而非事发以后临时搭班子进行应急协调。

二是国家安全体制的成员单位涵盖与国家安全事项有关各个部门，确保在机制框架内合理划分事权的基础上实现跨部门协商决策和采取协调一致的行动。这样设置的理念是基于重大国家安全事项往往涉及到政治、经济、军事等各个领域，需要各部门集体决策和采取跨部门协调措施，而不是由单独哪一个具体部门主导说了算。

三是建立有完善的应急处置程序，确保对重大危机事件的高效处置。以2016年6月9日发生的一起涉及中日关系的危机事件为例，据日本媒体的报道，在这起应对中俄军舰进入中国钓鱼岛毗连区的危机事件中，日本首相安倍连夜召开内阁紧急会议，凌晨把中国驻日大使程永华叫起来提出交涉，并在危机管理中心立即设立“中国海军舰艇动向情报联络室”。尽管就这件事情本身而言，日方属于无理取闹、恶人先告状，但日本政府对危机事件的处置流程和效率是值得研究的，其一线行动部门和后方政策部门之间的沟通协调机制以及军事、外交、舆论的联动应对是可圈可点的。

具体到“洞朗事件”的处置，以下问题值得回过头来深刻反思：修路这样一件事情是纯粹战术层面的军事举动还是同时涉及政治、外交影响的战略层面的国家安全事项？如果这一军事举动同时构成战略层面的国家安全事项，从国家安全事项事权划分的角度该由军队部门负责还是外交部门负责还是两家共同会商负责？如果这样的国家安全事项需要各部门联合会商决策和共同制定处置措施，中国有没有依法建立的由军事、外交、经济等各部门联合决策的机制性国家安全事务平台？如果没有这样的机制性平台而后续应急处置又需要在政治、经济、军事、外交、舆论等方面采取联动措施，各军地职能部门之间如何进行协调？

更进一步展开而言，与外方外交沟通交涉的时候外交部门是否掌握军事层面的情况？采取军事举动的时候军事部门是否掌握外交方面的政策？打一个比方，结束“洞朗事件”的危机对峙与朝鲜战争停战协议等危机处置类似，外交谈判的进展需要军事行动做支撑、需要军事施压做配合，军事方面的举动需要外交交涉做配合、需要外交谈判予以固化，军事和外交本应当相互配合、相互协调、密切联动、无分主次，两者统一服务于维护国家利益。

从公开的资料看，对以上许多问题还很难都做出肯定的答案。中国于2013年党的十八届三中全会后设立国家安全委员会，作为中共中央关于国家安全工作的决策和意识协调机构，此后又设立了国家安全委员会办公室，但国安会是否是一个跨部门协调的机制性的实体化常设机构或职能部门，各中央国家机关和军队有关部门之间是否在国安会直接统筹下就国家安全事项有一个清晰的事权的划分，目前尚不清楚。

如果没有机制性的实体化国安协调机构，各部门之间掌握情况不平衡、不全面，信息不对称必然会影响决策、影响实施。从某种意义上讲，“能打仗、打胜仗”不仅仅是对军队的要求，也是对与打仗有关的各个国家安全相关部门的要求，战争实施和重大危机处理必然需要整个国家机器运转起来，外交部、商务部等各个部门都应当围绕这一目标提高“能打仗、打胜仗”的能力，重大危机事件的处理也是如此。

现代危机管理的一个容易被忽略的重要方面是与军事行动、外交运筹相配套的舆论方面的危机公关，重大危机来临时需要配合做好对国内外公众和媒体的舆论公关，在议题设置和运作上切实符合对外传播规律，这是这次“洞朗事件”危机处置需要反思的另一个方面。

回顾中印双方围绕“洞朗事件”的舆论公关，有几点值得研究关注：第一，印度媒体并非其一贯所称的那样遵从言论出版自由的原则完全不受政府管制。印方自知理亏，事件发生前期的很长一段时间里，印度媒体很默契地保持了无线电静默，与印度一贯喧嚣的媒体生态形成巨大反差，但同时也为政府部门的军事行动和外交谈判提供了比较舒适的空间，使得职能部门免受舆论干扰或绑架。

2017年8月29日印度海军参谋长苏尼尔·蓝巴（Sunil Lanba）海军上将在参加“社交媒体与武装部队”研讨会时回应媒体问询指出：“中方在使用媒体战时使用了非常尖锐刺耳的语言，印方在利用媒体战时与中方不同，我们保持了静默，这非常有效。”

当然，这并非是说重大危机公关时需要一味让媒体保持沉默，而是要求媒体舆论的声音自觉配合外交军事需要且符合对外传播规律，音调该大时大、该小时是小、该沉默时保持沉默，做到军事、外交、舆论同频共振。事实上印度媒体在前期报道较少，但在后期的报道是非常多的，要说静默更多是指印度官方表态很少。

第二，与印方总体上保持舆论低调的策略相反，中方的舆论战缺乏章法、略显杂乱。一是官方的声音一开始的调门过高、说的太满，但后期军事动作和外交成果跟不上，传播效果上略显空泛无力。二是民间自媒体的声音太过嘈杂，且很多陷入满足民族主义情绪的舆论狂欢，充斥太多曝光印度宗教、民族、文化、思想落后的自娱自乐式的报道，这些杂乱无章的声音容易干扰视线、绑架民意。

这次“洞朗事件”中方在法理和道义上都占据制高点，当然需要理直气壮地正面阐述中方立场、批驳印方观点，但如何更好地加强统筹，采取恰当的传播策略，确保官方、媒体、专家的声音同频共振，实现最佳的对外传播效果，值得研究。另外从对外传播的艺术角度考虑，也并非声音越大、调门越高所传达的信息就越容易被外界理解接受。

最后，危机空间是否用足的问题值得反思。危机事件向来是既存在危险又蕴藏机遇，危机管理的效果不止于化危为安，而是追求在化危为安的同时利用和转化所蕴藏的机遇，最大限度的调整和改变双方的战略博弈态势，使敌我双方的矛盾变化朝向于己有利的方向发展，争取危机事件的最终结果在平稳落地的同时战略上有所得。

第三， “洞朗事件”的影响及后续应对问题。

关于“洞朗事件”的输赢问题，中印双方官方各执一词，从对外传播的角度这当然是双方面对国内民意的政治正确需要。这种双方“面子上”上输赢得失的讨论是可以理解的，是双方民意和民族主义情绪的自然宣泄，但更应当跳出这种面子问题的讨论从更宏观的战略视角理性思考“洞朗事件”对中印双方以及地区安全战略格局的影响。

总体而言，从战略层面讲最后结果是一个双赢的结局，是习近平主席强调的互利共赢外交的又一典范。以此为标志“洞朗事件”的结束将成为中印新一轮战略博弈的开端。

对印方而言，阻止中方修路只是战术层面的目的，更为重要的是：一是印方通过“洞朗事件”探摸了中国的战略底线，成功克服了1962年战争遗留的心理自卑感，积累了与中国战略抗衡的心理优势，一定程度上争取了战略主动；二是印方在无争议地区人为制造和强化领土争议，借机强化和彰显了对不丹的控制，膨胀了印方塑造地区安全战略格局的野心，同时为其后期与中方开展边界谈判增添了新的抓手和谈判砝码；三是莫迪政府借机转移了部分国内矛盾，巩固了印人党政府的执政基础，为其采取更为进取性的内政外交政策提供了民意基础和心理支撑。

对中方而言，也并非赢在印方主动撤离（由于本来就是入侵中国领土印方撤离对其并无损失、中方也并无与印方讨价还价的对价）或确保满足莫迪顺利出席金砖会议的主场外交需要，这些都是面子问题。印方撤离更不是中方“不战而屈人之兵”。“不战而屈人之兵”的本质是通过备战达到止战的效果——更通俗地讲叫以威慑“逼和”，目前的结局更像是双方“谈和”而非中方“逼和”。那么中方赢在哪里呢？

从战略角度讲，实现中华民族伟大复兴的“两个一百年”中国梦是中方当前最大的政治，为此中国需要一个和平发展的战略机遇期，印度的发展也需要这样一个和平环境，这是双方国家安全利益的最大交集。

“洞朗事件”和平解决对中方的最大意义在于确保维护了战略机遇期，确保了中国的和平发展进程没有被打乱，避免了两个核大国之间发生冲突的不确定性，没有给美、日等其他战略竞争对手进行战略冒险、乘人之危或“坐收渔翁之利”提供机会。这同时也体现了中方的大国心胸、大国格局以及战略定力、政治成熟和政治智慧，体现了新一代中央领导集体的坚强执政基础和治国理政能力，中方没有被一城一地的战术得失所诱惑，也没有被示强喊打的汹涌民意所绑架。

其次，中方赢在“洞朗事件”为中方提供了重要的战略预警。“洞朗事件”暴露了印方的战略野心，为中方从战略和战术层面进行反思和调整提供了机会，本着一贯的积极防御、后发制人的战略方针原则，这次战略预警应当成为中方采取积极措施防止印方进一步战略冒险的开端，从这个角度讲“洞朗事件”对中方加强中印边境斗争战备建设具有积极意义。通俗的讲，通过“洞朗事件”中方给了印方开“第一枪”的机会，但中方不会纵容印方使其有连续开“第二枪”的机会。

第三，“洞朗事件”提供了一次对国家安全管理体制和军改后联合作战指挥体制进行实践检验的机会，有利于国家和军队各级各部门查找问题、总结经验、改进完善，使现有观念和体制更加符合维护国家主权安全的需要。此外，“洞朗事件”也为国家“一带一路”战略的实施敲响了警钟，警示中方更加注意此项战略实施的安全环境和安全保障问题。

最后，关于后续应对的问题，应当结合以上复盘反思对症下药的制定应对举措。作者一直以来的观点认为，印度并非中国天然的战略竞争对手，一个强大的印度对建立多级世界秩序有积极意义，保持中印关系稳定发展符合两个国家人民的根本利益，保持中印方向战略稳定对中印和平发展都有重要意义。

但是，不能把追求“稳”的战略目标与实现“稳”的战略手段相混淆，追求战略稳定并不意味着只能采取和平或忍让的手段，目前中印边境50多年来的和平稳定正是1962年战争的结果。这样说并非建议中方仿效1962年战争再打一仗以实现中印边境的和平稳定。作者认为，在目前印度战略野心膨胀、扩张进取政策强势的背景下，中方应当为印度量身定做一套“打拉”结合的应对举措。

首先也是首要的，一定要加强从上级指挥机关到中印边境一线的战备建设，确保使中印方向战备建设真正能够发挥备战止战的效果，通过强大的军事威慑让印方不敢再采取冒险挑衅的动作，这是确保中印方向战略稳定的物质基础。中方也许没有把握住过去55年的战略机遇，但亡羊补牢为时不晚，凭借改革开放以来积累的强大综合国力和科技优势，现在加强一线战备建设还来得及。

其次，战备建设不只是基础设施、武器装备等硬件设施，更包括前文所提到的国家安全体制、危机处置程序、交战规则等软件建设，特别是要跳出“洞朗事件”从一般意义上加强法规制度建设而非就事论事地讨论问题。在军队体制编制改革的大背景下，也应当进一步加强联合作战指挥体制建设。

“洞朗事件”更加表明，军队筹划打仗不能抛开其他因素在真空当中筹划，不能认为打仗是纯粹军事层面的事，而是应当同步考虑军事行动的政治、外交影响，为此一定要确保在体制机制上把外交、舆论、法律等要素纳入作战指挥链条，确保实现军事、外交、舆论的联动应对。

相应，从国家层面来讲，也不能认为打仗纯粹是军事层面的事，打仗需要军事、外交、舆论、经济等各方面的统筹协调和综合应对，与国家安全有关的中央国家机关各部门也应当提高“能打仗、打胜仗”的能力。

最后，在对印方保持强大战略威慑的情况下，还是要积极做印方工作，力促发展健康稳定的中印关系，引导印方认识发展中印关系的积极意义，力争通过双方政治、经济、文化往来扩大中印关系的积极面，使中方在当前地区安全战略格局环境下多一个战略伙伴而非多一个战略对手，最终有利于维护和延长双方发展所需要的战略机遇期。