19世纪，美国海斯政府的文官制度改革，有何深刻的社会历史背景

海斯政府的文官制度改革是特定的历史条件之下的产物。

1877年海斯政府上台之时，“政党分赃制”已在美国肆行数十年，其弊病日益凸显。

此前美国政府曾进行了文官制度改革的相关尝试，但均作用有限。

1876年，在格兰特政府腐败丑闻频发的情况下，文官制度改革成为了当年美国大选的一项重要政治话题。

在这场大选中，海斯以其鲜明的改革表态回应了社会的吁求，赢得了改革派人士的青睐。

海斯的成长及从军、从政经历亦赋予了其开展文官制度改革所需的思想觉悟与政治品质，使其得以成为那一时代的一名出色的文官制度改革领导者。

在考察美国“政党分赃制”的形成和发展之前，有必要先介绍美国宪法中关于官员任命权的规定。

美国宪法第二条第二款规定:总统有权在征求参议院意见和取得参议院同意的情况下,任命大使、公使及领事、最高法院法官等高级官员。

同时规定，国会在适当情况下得以法律形式将下级官员之任命权授予总统单独行使，或授予各级法院或各级部长行使。

从这项规定当中可以看出，宪法名义上将政府官员的任命权交与总统，而国会同时又掌控着对高级官员任命的审批之权，从而在某种程度上与总统共同分享官员任命权。

该规定构成了美国文官制度发展与流变的宪法基石。

从宪法条文上看，尽管受国会制约，总统无疑在官员任命问题上具有主导地位，因而总统的用人政策直接影响着官员队伍的整体素质与形象。

在美国建国早期，“政党分赃制”尚未成型。

美国开国总统乔治·华盛顿在用人问题上定下了较高标准，主张综合考虑候选人的家庭出身、教育背景、个人声望、对政府的忠诚度等各方面因素，力争做到唯贤是举、德能配位。

华盛顿在阐述其用人政策时强调:“在我的每一起官员提名中，在我的知识和信息所能及的范围内，我都将品格之适合作为首要考虑。”华盛顿政府通过其高标准的用人政策，打造了一支廉洁、高效的官员队伍，并开创了以注重官员出身与品格为特点的“绅士政府时代。

华盛顿之后的五名继任者基本延续了华盛顿的高标准用人政策,尽管其中也未能完全排除党派因素的干扰。

美国第二任总统约翰·亚当斯将是否站在联邦党人阵营作为用人考虑之一，但仍然坚持以德行与才能作为首要标准。

不过，在知道民主共和党人托马斯·杰斐逊即将接任总统的情况下，亚当斯却屈从于党派利益，于在任的最后一天连夜任命了大量联邦党人法官。

此即有名的“午夜任命”面对这一情况，杰斐逊上任之初曾设想实行谨慎的“恢复平衡”政策，即通过对民主共和党人的官职任命来逐步恢复两派势力之间的平衡,以此抵消“午夜任命的影响，同时也避免仅以政治原因黜免官员。

而在建立起两派势力平衡之后，杰斐逊将“怀着愉快的心情回归这样一种状态:即在考虑一名候选人之时，唯一的问题只是他是否诚实、胜任和忠于宪法。”至1803年夏，杰斐逊基本实现了其“恢复平衡”的目标。

不过，在此之后，杰斐逊的用人政策继续向着民主共和党人倾斜，同时杰斐逊开创了以卸任后的授职许诺来换取国会议员支持的先例。

但这不能与后来的“政党分赃制”相提并论，因为杰斐逊的做法只是一种现实的政治策略，既没有被继任者遵循而成为惯例，也没有因此而放弃唯贤是用的原则底线。

继杰斐逊之后的詹姆斯·麦迪逊总统实行包容的官职分配政策，即使在1812年战争导致官员职位剧增之时，他也没有拘泥于党派利益，而是为反对派提供了许多任职机会。

麦迪逊亦坚决反对仅以政治原因而罢免官员，在他任内所罢免之官员为数极少。

詹姆斯·门罗总统时期，随着联邦党人势力衰微，党争问题较为缓和。

但在财政部长威廉·克劳福德的推动下，国会于1820年通过了《四年任职法案》。

该法案规定:包括地方检察官、海关征税员、土地登记员、军队出纳员等在内的特定公职人员任期四年，其任期满后须提交其账目情况，而后再决定其是否继续任职。

该法案客观上有利于加强对公职人员的管理和监督，但也为官员的任期制轮换提供了法律依据。

在此情况下，门罗及其之后的约翰·昆西·亚当斯总统坚持以品格而非政治倾向为依据任免官员，并未利用《四年任职法案》来为个人利益或党派利益服务。

值得说明的是，美国建国之初的六位总统均出生于上流社会家庭，几乎都接受过良好的教育，并深受英国“贵族”和“绅士”气质的影响。

他们为人品格高尚、行为端正，在官职任免中自然能够较多地考虑任职者之能力与素质。

但美国第七任总统安德鲁·杰克逊的上台改变了这一局面。

随着杰克逊总统将“政党分赃制”全面引入美国政治舞台，美国由早期“绅士政府”时代进入了以平民大量参政和官职频繁轮换为特征的“大众政府”时代。

与之前六位上层出身的总统不同，安德鲁·杰克逊出身于南北卡罗莱纳州交界处的一个平民家庭，并未接受过高等教育。

杰克逊由参军到从政，至最终成为总统，其经历乃是那一时代边疆人自我奋斗的典范。

作为美国历史上第一位平民出身的总统，杰克逊反对官职由精英阶层垄断，转而强调民众有资格广泛参与政府。

杰克逊认为:“公职人员的责任是(或至少被设计为是)简单和明白的，因而智力正常的人都能很好地胜任其位;同时我认为官员长期任职的弊病大于其经验所带来的好处。”

在此思想指导下，杰克逊以空前的力度撤换了大批官员，并将官职向其支持者广泛分配。

“杰克逊将军在其总统任期的第一年罢免了230名官员;换句话讲，他在第一年所罢免的官员数量就达到了其前任们在过去40年内所罢免的官员数量的三倍。

他在第一届任期结束之时，已经做出了约2000个官员任免决定。”

杰克逊不再以官员的上层出身和能力素质作为任职的首要标准,而是更多地强调任职者的党派忠诚。

他曾表示:“我所挑选的有知识和有才能的官员，必须能够保证在各个方面与政党进行有效地合作，并对政党表示忠诚。”于是，美国建国以来一直沿用的用人理念被颠覆，官职任免权在杰克逊的手中俨然成为了为政党利益服务的工具。

“他罢免许多在职人员，只是为了给他的支持者们腾出位置以及为他的党内领导们提供恩惠。

他极大地依靠恩赐官职的做法来强化他的党派力量和为他的政纲赢取支持。”

杰克逊对文官制度的变革有着深刻的社会历史背景。

首先，联邦政府任用的官员原先大都来自东部地区，而19世纪20年代以来，随着“西进”运动的进行西部地区迅速发展，一些新州加入联邦，但联邦政府中缺乏西部地区的代表;同时，杰克逊总统之前历届政府所任命的官员多数出身于社会上层或精英世家，出身于平民家庭的人较少。

杰克逊总统的用人导向契合了扩大文官的地区和社会代表性的时代需要。

其次,19世纪20年代，公民选举权朝着男子普选制迅速发展，西部各州已基本实现男子普选，东部各州公民选举权的财产资格限制也正在逐步取消。

此即所谓的“杰克逊民主”时代。

选举权的扩大激发了公民的参政意识。

而随着经济和社会的发展，联邦政府的官员人数规模不断扩大。

公民参政需求和政府官职供给同时并进，其结果必然是平民大量参政。

而从现实上讲，随着官员队伍的迅速扩大，总统无暇一一考虑每名任职者的品格素养，此时依政治忠诚度选官就成了一种方便之策。

再次，杰克逊时期也是美国两党竞争的政治格局初步形成时期。

通过向本党支持者许以官职，政党领袖可以有效地保障本党的民众基础，同时达到削弱对手势力的目的。

政党的成熟又伴随着地方党组织的纷纷涌现，后者在政党的竞选活动中发挥着不可或缺的作用。

执政者通过以政府官职酬谢地方党组织工作人员，既能维护各级党组织的忠诚，也能保证本党在下次竞选活动继续发挥组织优势。

事实上，杰克逊就任之初，“政党分赃制”一词尚未出现。

该词源于1832年纽约州参议员威廉·马尔西(WilliamL.Marcy)的一句名言:“赃物属于胜利者”(Tothevictorbelongthespoils)。

之后，人们便以“政党分赃制”喻指在竞选中获胜的政党将政府官职分配给本党支持者以作为回报的制度。

一般认为安德鲁·杰克逊是联邦政府层面“政党分赃制”的开创者。

其后的历任总统延续和发展了这一制度。

马丁·范布伦作为杰克逊的指定接班人，基本遵循杰克逊的用人政策。

1841年辉格党人威廉·亨利·哈里森就任总统后，其支持者们在政党交替的形势下看到了政治机会，于是数万人纷纷涌入华盛顿向哈里森索要官职。

哈里森被求官者们扰得心力交瘁，加上疾病缠身，于上任一个月后便流然长逝。

其接任者约翰·泰勒继续执行“分赃”，并试图以恩赐官职来帮助自己获得连任。

1845年上任的民主党总统詹姆斯·波尔克公开支持“政党分赃制”，并在任内对政府官员进行了大换血。

其继任者、辉格党人扎卡里·泰勒亦如法炮制。

之后的富兰克林·皮尔斯总统和詹姆斯·布坎南总统均是“政党分赃制”的忠实信徒，后者还将这一制度用作党内派系斗争的工具。

林肯虽然对“政党分赃制”的危害有所认识，但在国家陷入危机的特殊形势下，他又不得不利用这一制度来维系其所哑需的政治支持。

林肯的继任者安德鲁·约翰逊在官职恩赐的控制权上与国会发生了激烈的冲突，并最终落入下风。

之后，国会利用其在官员任命问题上的审批之权，大大强化了其在“政党分赃制”中的地位。

格兰特总统上任后大搞任人唯亲.同时对国会采取妥协政策，使得“政党分赃制”依旧猖獗。

面对“政党分赃制近半个世纪以来的发展与盛行，摆在海斯政府面前的改革任务可谓十分艰巨。

不可否认的是，“政党分赃制”确实有其积极的一面，如它打破了上层阶级长期以来对公职的垄断，为普通公民广泛参政提供了渠道;它有利于执政党确立对行政系统的控制，从而便于其政策的推行;在美国现代政党政治的形成与发展过程中，“政党分赃制”也发挥了不小的作用。

然而，作为一种以党派关系为纽带分配官职的制度，“政党分赃制”有着明显的弊病与危害。

一方面，它以政治忠诚度为原则选官，导致任职者常常缺乏担任官职所必备的知识、能力与素养从而拉低了文官队伍的整体素质，降低了政府的工作效率，而封官许愿、拉帮结派、任人唯亲等不正之风的存在，又为官职买卖、权钱交易等腐败行为提供了滋生的空间。

另一方面，在“政党分赃制”下，政府官员频繁更易，每当遇到政党轮替、总统交接，行政系统便面临一次重新洗牌，这将严重影响政府工作的连续性和稳定性，同时总统及高级官员们常被求官队伍所扰，从而被挤占了时间与精力，影响其正常履职。

此外，在“政党分赃制”下，两党争权夺利、私心膨胀.为本党私利而肆意操纵官员任免,这与民主价值观中政府职位为公共利益而设的初衷格格不入。

“它意味着公职并非一种公众信托物，而是公共掠夺品:意味着公职的授予不取决于谁能较好地、忠实地服务于政府，而取决于谁能怀着最多的热情和最少的顾忌来服务于他的政党头目:意味着政府权力的掌控和行使不是为了人民的利益，而是为了‘本党’一一亦即那些党棍及其追随者们一一能够永享其权力。”

“政党分赃制”的诸多弊病，决定了其无法适应工业化快速推进时期政府对于稳定高效的行政管理队伍的客观需要,因而文官制度改革便成为了历史发展的大势所趋。